Belediye ve mücavir alan sınırları içerisinde parselasyon işlemi tesis etme hususunda belediye encümenin genel yetkili olduğu, kanunun açıkça yetkilendirdiği özel durumlarda istisnai olarak Bakanlığın parselasyon yapabileceği ayrıca riskli olmayan yapıların da riskli yapılar ile birlikte uygulamaya alınması durumunun ölçülük ilkesine aykırılık oluşturacağı
İSTEMİN ÖZETİ: …. İdare Mahkemesince verilen …günlü, E: …, K: … sayılı kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine dair … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesince verilen … tarihli, E: …, K: … sayılı kararın, usul ve hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek bozulması istenilmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü:
Dava, Kayseri ili, Kocasinan ilçesi, … Mahallesi, … ada … parsel sayılı taşınmazı da kapsayan alanda 3194 sayılı İmar Kanununun 18. maddesi uyarınca parselasyon yapılmasına ilişkin Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın … tarihli, … sayılı işleminin iptali istemiyle açılmış, İdare Mahkemesince; belediye ve mücavir alan sınırları içerisinde parselasyon işlemi tesis edilmesine yönelik genel yetkinin belediye encümenine ait olduğu, kanunun açıkça yetkilendirdiği özel durumlarda istisnai olarak Bakanlığın parselasyon yapabileceği, dava konusu taşınmazla birlikte toplam 19 adet parsele yönelik parselasyon işleminin 3194 sayılı İmar Kanunun 18. maddesi uyarınca hazırlanarak 6306 sayılı Kanunun 6. maddesi, 6306 sayılı Kanunun Uygulama Yönetmeliğinin 15. maddesi ve 644 sayılı KHK’nın 7/e maddesi uyarınca onaylandığı, parselasyon yapılan alanda 1/1000 ölçekli uygulama imar planının Kayseri Kocasinan Belediye Meclisince kabul edildiği, uygulamaya dahil edilen … adada toplam 19 adet parsel bulunmasına karşın sadece … ve … sayılı parsellerin riskli yapı tespitine konu olduğu ve davacının maliki olduğu parselin ise yapı bulunmayan boş parsel olduğu, dava konusu alanda Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca 3194 sayılı Yasa uyarınca parselasyon yapma yetkisinin bulunmaması nedeniyle dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiş, İdari Dava Dairesince bu karara karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine karar verilmiş, söz konusu karar davalı idare tarafından temyiz edilmiştir.
Anayasanın 35. maddesinde: “Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir. Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz.” kuralına yer verilmiş, temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasını düzenleyen 13. maddesinde ise, temel hak ve hürriyetlerin, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabileceği, bu sınırlamaların, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve laik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamayacağı, hükmüne yer verilmiştir.
6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun “Tanımlar” başlıklı 2.maddesinde, “Riskli yapı: Riskli alan içinde veya dışında olup ekonomik ömrünü tamamlamış olan ya da yıkılma veya ağır hasar görme riski taşıdığı ilmî ve teknik verilere dayanılarak tespit edilen yapıyı ifade eder.” hükmüne,
Aynı Kanun’un “Uygulama işlemleri” başlıklı 6. maddesinin 5. fıkrasının (a) bendinde, riskli alanlara, rezerv yapı alanlarına ve riskli yapıların bulunduğu taşınmazlara ilişkin her tür harita, plan, proje, arazi ve arsa düzenleme işlemleri ile toplulaştırma yapmaya Bakanlığın yetkili olduğu hüküm altına alınmış; aynı maddenin 6. fıkrasında; “Bakanlık, riskli alanlar, rezerv yapı alanları ve riskli yapıların bulunduğu parsellerdeki uygulamalarda faydalanılmak üzere, özel kanunlar ile öngörülen alanlara ilişkin olanlar da dahil, her tür ve ölçekteki planlama işlemlerine esas teşkil edecek standartları belirlemeye ve gerek görülmesi halinde bu standartları plan kararları ile tayin etmeye veya özel standartlar ihtiva eden planlar ve kentsel tasarım projeleri yapmaya, yaptırmaya ve onaylamaya yetkilidir.” hükmüne yer verilmiştir.
3194 sayılı İmar Kanununun “Arsa ve Arazi düzenlemesi” başlıklı 18. maddesinde; “İmar hududu içinde bulunan binalı veya binasız arsa ve arazileri malikleri veya diğer hak sahiplerinin muvafakatı aranmaksızın, birbirleri ile, yol fazlaları ile, kamu kurumlarına veya belediyelere ait bulunan yerlerle birleştirmeye, bunları yeniden imar planına uygun ada veya parsellere ayırmaya, müstakil, hisseli veya kat mülkiyeti esaslarına göre hak sahiplerine dağıtmaya ve re’sen tescil işlemlerini yaptırmaya belediyeler yetkilidir. Sözü edilen yerler belediye ve mücavir alan dışında ise yukarıda belirtilen yetkiler valilikçe kullanılır.(…)” hükmüne yer verilmiştir.
Anayasa Mahkemesinin 27/02/2014 tarihli, E: 2012/87, K: 2014/41 sayılı kararına konu olan 6306 Sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkındaki Kanun’un 3. maddesinin 7. fıkrasında, “Bu Kanunun uygulanması için belirlenen alanların sınırları içinde olup riskli yapılar dışında kalan diğer yapılardan uygulama bütünlüğü bakımından Bakanlıkça gerekli görülenler de bu Kanun hükümlerine tabi olur.” hükmünün iptali istemiyle yapılan başvuruda “Kuralda, anılan nitelikteki yapıların da “bu (6306 sayılı) Kanun hükümlerine tabi” olacağı belirtilmiştir. Kanun’un amacı 1. maddede, bu amaç doğrultusunda yapılacak uygulamalar ise 3., 4., 5. ve 6. maddelerde düzenlenmiştir. Kanun’un 3. maddesinde riskli yapıların tespiti ve kamuya ait taşınmazların tahsis ve devri kurala bağlandığından, anılan maddenin bu nitelikte olmayan dava konusu kural kapsamındaki taşınmazlara uygulanma imkânı bulunmamaktadır. Dolayısıyla riskli olmayan yapılar hakkında, Kanun’un 4., 5., ve 6. maddeleri uyarınca uygulama yapılacaktır. Anılan maddeler içinde, imar kısıtlamaları, yapının tahliyesi ve yıkılması, taşınmazın kamulaştırması gibi mülkiyet hakkını sınırlandırdığı açık olan düzenlemeler bulunmaktadır.
Kanun’un genel amacı afet riski altındaki alanlar ile bu alanlar dışındaki riskli yapıların bulunduğu arsa ve arazilerde, fen ve sanat norm ve standartlarına uygun, sağlıklı ve güvenli yaşama çevrelerini teşkil etmek üzere iyileştirme, tasfiye ve yenilemedir. Dava konusu kural ise bu genel amaç doğrultusunda yapılacak uygulamalarda “uygulama bütünlüğü”nü sağlamak için getirilmiştir. Bunda meşru bir kamu yararı olduğu konusunda tereddüt bulunmamaktadır.
Bununla birlikte kanunla getirilen bu sınırlamanın, kamu yararı amacı taşıması dışında, kamunun yararı ile bireylerin temel hakları arasında kurulması gereken adil dengeyi bozmaması, ölçülü olması da gerekir. Dava konusu kuralla, “riskli olmayan yapılar” hakkında yapılacak uygulamalara ilişkin özel bir düzenleme öngörülmemiş, riskli yapılara ilişkin kurallara atıf yapılmıştır. Ancak anılan kurallar, yapıların riskli olması dikkate alınarak düzenlenmiş, kamu yararı ile bireylerin hakları arasında buna uygun denge oluşturulmaya çalışılmıştır. Menfaatler dengesi bu şekilde oluşturulan kuralların riskli olmayan yapılara uygulanması, Anayasa’nın 13. maddesinde temel hakların sınırlandırılmasının ölçütleri arasında yer verilen “ölçülülük” ilkesine aykırılık oluşturmakta ve kamu yararı ile riskli olmayan yapı sahiplerinin hakları arasında kurulması gereken dengeyi bozmaktadır.” gerekçesiyle kuralın iptaline hükmetmiştir.
Anayasa Mahkemesi’nin iptal kararı üzerine, 6704 sayılı Kanunun 21. maddesiyle 6306 sayılı Kanun’un 3. maddesinin 7. fıkrası yeniden düzenlenmiştir. Bu düzenlemenin yeni hali, “Bu Kanunun uygulanması için belirlenen alanların sınırları içinde olup riskli yapılar dışında kalan diğer yapılardan uygulama bütünlüğü bakımından Bakanlıkça gerekli görülenler, değerleme çalışmalarında yapının riskli olmadığı gözetilmek kaydıyla bu Kanun hükümlerine tabi olur.”şeklini almıştır. Söz konusu düzenlenmenin iptali istemiyle yapılan başvuruda Anayasa Mahkemesinin 15/11/2017 tarihli, E: 2016/133, K: 2017/155 sayılı kararıyla ; “…herhangi bir riski bulunmayan sağlam yapılar için uygulama bütünlüğü bakımından Bakanlıkça gerekli görülmesi halinde 6306 sayılı Kanun hükümlerinin uygulanması durumunda bu yapıların maliklerinin uğradığı zararların tamamının karşılanması sorumluluk hukukunun gereğidir. Uygulama alanındaki sağlam yapılara yönelik değer tespitinde yapının riskli olmadığının gözetilmesi de esasında bu amaca hizmet etmektedir. Bu itibarla Kanun’un uygulanması için belirlenen alanların sınırları içinde olup riskli yapılar dışında kalan yapılar hakkında 6306 sayılı Kanun hükümlerinin uygulanması nedeniyle maliklerin mülkiyet hakkına yönelik kısıtlamaların, taşınmazın değer tespitinde yapının riskli olmadığının gözetilmesi suretiyle dengelendiği söylenemeyeceğine…” gerekçesiyle kuralın iptaline karar verilmiştir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri ve Anayasa Mahkemesi kararının birlikte değerlendirilmesinden, belediye ve mücavir alan sınırları içerisinde parselasyon işlemi tesis etme hususunda belediye encümenin genel yetkili olduğu, kanunun açıkça yetkilendirdiği özel durumlarda istisnai olarak Bakanlığın parselasyon yapabileceği ayrıca riskli olmayan yapıların da riskli yapılar ile birlikte uygulamaya alınması durumunun ölçülük ilkesine aykırılık oluşturacağı sonucuna ulaşılmıştır.
Öte yandan, davalı idare tarafından, riskli olmayan yapıların uygulamaya alınmasında düzenleme sahasının bir müstakil imar adasından küçük olamayacağı gerekçesine dayanılmış ise de, anılan kuralın yetkili idarece usulüne uygun olarak yapılmış parselasyon işleminin esasına ilişkin olması nedeniyle parselasyon işleminin yetkili organlarca onaylanmasına dair kanunla düzenleme altına alınan yetki unsurunu bertaraf edemeyeceği tartışmasızdır.
… Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesince verilen … tarihli, E: …, K: … sayılı karar ve dayandığı gerekçe hukuk ve usule uygun olup bozulmasını gerektirecek bir sebep bulunmadığından, anılan kararın ONANMASINA, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 50. maddesi uyarınca, bu onama kararının taraflara tebliğini ve bir örneğinin de belirtilen İdari Dava Dairesine gönderilmesini teminen dosyanın kararı veren ilk derece Mahkemesine gönderilmesine 01/06/2021 tarihinde oyçokluğuyla kesin olarak karar verildi.
KARŞI OY: Dava, Kayseri ili, Kocasinan ilçesi, … Mahallesi, … ada … sayılı parseli de kapsayan alanda 3194 sayılı İmar Kanununun 18. maddesi uyarınca parselasyon yapılmasına ilişkin Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın … tarili, … sayılı işleminin iptali istemiyle açılmış, İdare Mahkemesince; parselasyon işlemini tesis etmeye belediye ve mücavir alan sınırları içerisinde genel yetkinin belediye encümenine ait olduğu, kanunun açıkça yetkilendirdiği özel durumlarda istisnai olarak Bakanlığın parselasyon yapabileceği, dava konusu taşınmazla birlikte toplam … parsele yönelik parselasyon işleminin 3194 sayılı İmar Kanunun 18. maddesi uyarınca hazırlanarak 6306 sayılı Kanunun 6. maddesi, 6306 sayılı Kanunun Uygulama Yönetmeliğinin 15. maddesi ve 644 sayılı KHK’nın 7/e maddesi uyarınca onaylandığı, parselasyon yapılan alanda 1/1000 ölçekli uygulama imar planının Kayseri Kocasinan Belediye Meclisince kabul edildiği, uygulamaya dahil edilen … adada toplam 19 parsel bulunmasına karşın sadece … ve … sayılı parsellerin riskli yapı tespitine konu olduğu ve davacının maliki olduğu parselin ise yapı bulunmayan boş parsel olduğu, dava konusu alanda Çevre ve Şehircilik Bakanlığına 18. madde uygulaması yapma yetkisi olmadığından dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiş, İdari Dava Dairesince bu karara karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine karar verilmiş, söz konusu karar davalı idare tarafından temyiz edilmiştir.
6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun “Tanımlar” başlıklı 2.maddesinde, “Riskli yapı: Riskli alan içinde veya dışında olup ekonomik ömrünü tamamlamış olan ya da yıkılma veya ağır hasar görme riski taşıdığı ilmî ve teknik verilere dayanılarak tespit edilen yapıyı ifade eder.” hükmüne,
Aynı Kanun’un “Uygulama işlemleri” başlıklı 6. maddesinin 5. fıkrasının (a) bendinde, riskli alanlara, rezerv yapı alanlarına ve riskli yapıların bulunduğu taşınmazlara ilişkin her tür harita, plan, proje, arazi ve arsa düzenleme işlemleri ile toplulaştırma yapmaya Bakanlığın yetkili olduğu hüküm altına alınmış; aynı maddenin 6. fıkrasında; “Bakanlık, riskli alanlar, rezerv yapı alanları ve riskli yapıların bulunduğu parsellerdeki uygulamalarda faydalanılmak üzere, özel kanunlar ile öngörülen alanlara ilişkin olanlar da dahil, her tür ve ölçekteki planlama işlemlerine esas teşkil edecek standartları belirlemeye ve gerek görülmesi halinde bu standartları plan kararları ile tayin etmeye veya özel standartlar ihtiva eden planlar ve kentsel tasarım projeleri yapmaya, yaptırmaya ve onaylamaya yetkilidir.” hükmüne yer verilmiştir.
6306 sayılı Kanunun Uygulama Yönetmeliğinin 18. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinde; Bakanlığın, riskli alan ve rezerv yapı alanı ile riskli yapıların bulunduğu taşınmazlara ilişkin her tür ve ölçekteki planı resen yapmaya, yaptırmaya ve onaylamaya yetkili olduğu, kuralına yer verilmiştir.
İşlem tarihinde yürürlükte olan 644 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 2. maddesinin 1. fıkrasının (ı) bendinde; depreme karşı dayanıksız yapılar ile imar mevzuatına, plan, proje ve eklerine aykırı yapıların ve bunların bulunduğu alanların dönüşüm projelerini ve uygulamalarını yapmak veya yaptırmak, Bakanlığın görevleri arasında sayılmış, aynı Kanun Hükmünde Kararname’nin 7. maddesinin 1. fıkrasının (e) bendinde; “2. maddenin 1. fıkrasının (ı) bendinde belirtilen konularla ilgili olarak her ölçekteki imar planı ve imar uygulamalarını, kentsel tasarım projelerini yapmak, yaptırmak ve onaylamak” görevinin Mekansal Planlama Genel Müdürlüğüne ait olduğu hüküm altına alınmıştır.
İşlem tarihinde yürürlükte olan İmar Kanununun 18 inci Maddesi Uyarınca Yapılacak Arazi ve Arsa Düzenlenmesi İle İlgili Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “Düzenleme Sahalarının Tesbiti Esasları” başlıklı 5. maddesinde, “Belediye ve mücavir alan sınırları içinde belediyeler, belediye encümeni kararı ile; dışında valilikler, il idare kurulu kararı ile; 5 yıllık imar programlarında öncelik tanımak ve beldenin inkişaf ve ihtiyaç durumuna göre, yeterli miktarda arsayı, konut yapımına hazır bulunduracak şekilde düzenleme sahalarını tesbit etmek ve uygulamasını yapmak mecburiyetindedir. Konut yapımına hazır arsa sayısının, bir önceki yıl verilen inşaat ruhsatından az olmamasına dikkat edilir. Belirlenen düzenleme sahası bir müstakil imar adasından daha küçük olamaz. Ancak, imar adasının büyük bir kısmının imar mevzuatına uygun bir şekilde teşekkül etmiş olması nedeniyle, yeniden düzenlemesine ihtiyaç bulunmaması ve diğer kısmında birkaç taşınmaz malın tevhid ve ifraz yoluyla imar plânı ve imar mevzuatına uygun imar parsellerinin elde edilmesinin mümkün olduğu hallerde, adanın geri kalan kadastro parselleri müstakil bir imar düzenlenmesine konu teşkil edebilir.(…)” düzenlemesine yer verilmiştir.
Riskli alan ve rezerv yapı alanı olarak belirlenen alanlar ile bu alanlar dışındaki riskli yapıların bulunduğu taşınmazlar 6306 sayılı Kanun hükümlerine tabi olduğundan, anılan Kanun’un uygulama alanının mikro ölçeğini “riskli yapı” kavramı oluşturmaktadır. Buna karşılık riskli yapıların dönüştürülmesi kapsamında üretilecek olan plan kararlarının ve projelerin bölgeyle bütünleşmesini sağlamaya, diğer bir ifade ile bütüncül planlama ilkesini hayata geçirmeye yönelik 6306 sayılı Kanunda herhangi bir düzenleme yer almamaktadır. Bu kapsamda riskli yapı tespit edilen taşınmazlara bitişik konumda olan ve üzerinde herhangi bir yapılaşma bulunmayan boş parsellerin hukuki durumu bakımından, 6306 sayılı Kanunun amacı, planlama ilkeleri ve somut olayın özellikleri çerçevesinde ayrıca bir değerlendirme yapılması gerekmektedir.
Anayasa’nın 35. maddesinde yer alan mülkiyet hakkı, kişiye başkasının hakkına zarar vermemek ve yasaların koyduğu sınırlamalara uymak koşulu ile sahip olduğu şeyi dilediği gibi kullanma, ürünlerinden yararlanma, tasarruf etme ve vaki tecavüzü defetme olanağı veren bir haktır. Mutlak olmayan bu hakka ancak kamu yararı nedeniyle ve kanunla bir sınırlama getirilebilecektir. Sınırlama ve güvence ölçütleri ise Anayasa’nın 13. maddesidir. 6306 sayılı Kanunun genel amacının afet riski altındaki alanlar ile bu alanlar dışındaki riskli yapıların bulunduğu taşınmazlarda, fen ve sanat norm ve standartlarına uygun yapılar meydana getirmek, bu şekilde sağlıklı ve güvenli yaşama çevreleri oluşturmak olduğundan, bu genel amacın hayata geçirilebilmesi için, kamu yararı amacıyla kendi içinde bütünlük arz eden plan kararları ve projeler üretilmesi gerektiğine tereddüt bulunmamaktadır.
Bu doğrultuda, uyuşmazlık konusu taşınmazın bulunduğu alanda iki adet yapının riskli yapı olarak tespit edildiği fakat parselasyon işlemine ilişkin düzenleme sahasının müstakil bir imar adasından daha küçük olmayacağına ilişkin düzenleme gereği dava konusu taşınmazın da bulunduğu … sayılı adanın tamamının düzenlemeye dahil edildiği, aynı ada içinde bulunan taşınmazlar birbirleriyle bütünlük arz ettiğinden, bütüncül mekan kurgusu oluşturmak ve bu şekilde “uygulama bütünlüğünü” sağlamak amacıyla 6306 sayılı Kanun kapsamında birlikte ele alınmalarının kamu yararının bir gereği olduğu, ayrıca 6306 sayılı Kanunun amacıyla da uyumlu olduğu anlaşılmakla, dava konusu işlemde yetki unsuru yönünden hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.
Kaldı ki, birbirlerini bütünleyen taşınmazlardan birisinin Çevre ve Şehircilik Bakanlığının yetkisinde, diğerinin ise ilgili belediyenin yetkisinde parselasyon işlemi yapabileceğinin kabulü halinde, uygulama bütünlüğünün bozulmasına ve taşınmazlardan elde edilecek ekonomik faydanın azalmasına sebebiyet verileceği, bu nedenle eş güdümün tek elden sağlanmasında kamu yararı bulunduğu açıktır.
Öte yandan, yukarıda detaylarına yer verilen tespit ve değerlendirmeler somut olayın özelliklerine göre, riskli yapı tespit edilen taşınmazın komşuluğunda yer alan fiilen boş durumdaki ve riskli olmayan yapıların bulunduğu taşınmazlarda, sırf uygulama bütünlüğünün sağlamasının amaçlandığından bahisle 6306 sayılı Kanuna göre parselasyon işlemine konu edilmesi, bunun sonucu olarak da anılan Kanun hükümlerine göre tasfiye, yıkım, değerleme gibi uygulama işlemlerine muhatap bırakılması halinde, riskli olmayan yapı sahiplerinin hakları arasında kurulması gereken dengenin bozulacağına ve ölçülülük ilkesinin ihlali sonucunun ortaya çıkacağına şüphe bulunmamaktadır.
Bu itibarla, yetki unsuru yönünden hukuka uygun olduğu anlaşılan dava konusu parselasyon işleminin imar mevzuatına, şehircilik ilkelerine, planlama tekniklerine ve kamu yararına uygunluğu yönlerinden bir değerlendirme yapılarak karar verilmesi gerekirken, yetki unsuru yönünden hukuka aykırı olduğu gerekçesiyle dava konusu işlemin iptali yolundaki temyize konu Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararında isabet bulunmadığından bozulması gerektiği oyuyla karara katılmıyorum.