Alanın üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığına dair idarelerce hazırlanan raporların gözlemsel genel bilgiler içerdiği, raporlarda riskli alan ilan edilen mahallede değişik tipteki yapılardan örnekleme suretiyle karot veya numune alınmak suretiyle teknik bir metot üzerinde çalışılmadığı, bu raporların yapıların hangi yönlerden can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığını kanıtlayacak yeterli bilgiler içermediği ve bu nedenle alanın riskli alan ilan edilebilmesi için Kanunun ve Uygulama Yönetmeliğinin öngördüğü koşulların detaylı bir teknik rapor ile oluşturulmadığı, bu nedenle riskli alan ilanına ilişkin Bakanlar Kurulu kararında hukuka uyarlık görülmediği
Davanın Özeti: 17.05.2013 günlü, 28650 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Ankara İli, Altındağ İlçesi, (…) Mahallesi’nin Riskli Alan ilan edilmesine ilişkin 22.04.2013 günlü, 2013/4654 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının; riskli alan ilan edilen mahallenin ve söz konusu mahallede ikamet edilen binaların riskli yapı kapsamına girmediği, yapıların hangi yönden can ve mal kaybına yol açma riski bulunduğu hususunun somut olarak tespit edilemediği, salt yapıların gecekondu olması nedeniyle dava konusu işlemin tesis edilemeyeceği iddia edilerek iptaline karar verilmesi istenilmektedir.
Davalı İdarelerin Savunmalarının Özeti: Davacıların iptalini istedikleri işlem yönünden menfaatlerini etkileyecek bir durumlarının bulunmaması nedeniyle davanın ehliyet yönünden, ayrıca davacıların davayı süresinde açmadıkları için davanın süre aşımı nedeniyle ve söz konusu riskli alan ilan edilmesine ilişkin kararın kesin bir işlem niteliğinde bulunmadığı gerekçesiyle 2577 sayılı Kanunu’nun 15-1-b maddesi uyarınca incelenmeksizin reddine karar verilmesi gerektiği, davanın esası yönünden ise dava konusu Bakanlar Kurulu kararının kamu yararı ve hizmet gerekleri dikkate alınarak tesis edildiği ve hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmesi gerektiği savunulmaktadır.
Danıştay Savcısı Düşüncesi: Dava; Ankara İli, Altındağ İlçesi, (…), A3, (…), A4, A5 ve A6 Mahalleleri sınırları içinde bulunan, sınır ve koordinatları Bakanlar Kurulu Kararına ekli kroki ile listede gösterilen alanın, 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun 2. maddesi uyarınca “Riskli Alan” olarak ilan edilmesine ilişkin 22.04.2013 günlü, 2013/4654 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının iptali istemiyle açılmıştır.
6306 sayılı Afet Riski Altındaki alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun 2. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde; Riskli alan: Zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıyan, Bakanlık veya İdare tarafından Afet ve acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü de alınarak belirlenen ve Bakanlığın teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca kararlaştırılan alan olarak tanımlanmıştır.
Anılan Kanunun 3., 6. ve 8. maddelerine dayanılarak Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca hazırlanan ve 15/12/2012 günlü, 28498 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Afet Riskli Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliği’nin, “Riski alanın tespiti” başlıklı 5. maddesinde;“(1)Riskli alan; a) Alanın, zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığına dair teknik raporu, b) Alanda daha önceden meydana gelmiş afetler varsa, bunlara dair bilgileri, c) Alanın büyüklüğünü de içeren koordinatlı sınırlandırma haritasını, varsa uygulama imar planını, ç) Alanda bulunan kamuya ait taşınmazların listesini, d) Alanın uydu görüntüsünü veya ortofoto haritasını, e) Zemin yapısı sebebiyle riskli alan olarak tespit edilmek istenilmesi halinde yerbilimsel etüd raporunu,f) Alanın özelliğine göre Bakanlıkça istenecek sair bilgi ve belgeleri, ihtiva edecek şekilde hazırlanmış olan dosyaya istinaden ve Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü alınarak Bakanlıkça belirlenir ve teklif olarak Bakanlar Kuruluna sunulur.
(2) TOKİ veya İdare, birinci fıkrada belirtilen bilgi ve belgeleri ihtiva eden dosyaya istinaden Bakanlıktan riskli alan tespit talebinde bulunabilir. Bakanlıkça yapılacak inceleme neticesinde, uygun görülen talepler, Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü alınarak, teklif olarak Bakanlar Kuruluna sunulur.
(3) Riskli alan belirlenmesi için bu alanda taşınmaz maliki olan gerçek veya özel hukuk tüzel kişileri, birinci fıkrada belirtilen bilgi ve belgeleri ihtiva eden dosya ile birlikte Bakanlık veya İdareden riskli alan tespit talebinde bulunabilir. İdareye yapılacak talepler Bakanlığa iletilir. Bakanlıkça yapılacak inceleme neticesinde uygun görülen talepler, Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü alınarak, teklif olarak Bakanlar Kuruluna sunulur.
(4) Bir alanın riskli alan olarak tespit edilebilmesi için alanın büyüklüğünün asgarî 15.000 m2 olması gerekir. Ancak, Bakanlıkça uygulama bütünlüğü bakımından gerekli görülmesi halinde, parsel veya parsellerin büyüklüğüne bakılmaksızın ve 15.000 m2 şartı aranmaksızın riskli alan tespiti yapılabilir.
(5) Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı riskli alana ilişkin görüşünü on beş gün içerisinde bildirir.” hükümlerine yer verilmiştir.
Belirtilen düzenlemeler uyarınca bir alanın “riskli alan” olarak belirlenebilmesi için, bu alanın zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığının, Yönetmeliğin 5. maddesinde belirtilen usule uygun olarak ve hukuken hiçbir kuşkuya yer bırakmayacak şekilde tespit edilmesi gerekmektedir.
Dosyada bulunan bilgi ve belgelerin incelenmesinden, dava konusu Bakanlar Kurulu kararı ile 6306 sayılı Kanun uyarınca “riski alan” olduğu kararlaştırılan Ankara İli, Altındağ İlçesi, (…), A3, (…), A4, A5 ve A6 Mahalleleri sınırları içindeki söz konusu alanın, anılan Kanunun 2/ç maddesinde öngörülen şekilde zemin yapısı ve üzerindeki yapılaşma nedeniyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığını kanıtlayacak yeterli bilgi ve belge bulunmadığı, bu alanda daha önce afet meydana geldiğinin de ortaya konulamadığı, davalı idarece ileri sürülen ve dava konusu işleme dayanak gösterilen hususların ise, bu alanın 6306 sayılı Kanun uyarınca riskli alan olarak tespit edilmesini gerektirecek nitelikte ve yeterlikte olmadığı anlaşılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, uyuşmazlığa konu alanın 6306 sayılı Kanunda belirtilen “riskli alan” özelliğini taşımadığı sonucuna ulaşıldığından, dava konusu Bakanlar kurulu kararında hukuka uyarlık bulunmadığı ve iptali gerektiği düşünülmüştür.
TÜRK MİLLETİ ADINA Hüküm veren Danıştay Ondördüncü Dairesince, dosyanın tekemmül ettiği görüldüğünden yürütmenin durdurulması istemi hakkında karar verilmeyerek işin gereği görüşüldü:
Davalı idarelerin ve davalı idareler yanında davaya katılan müdahilin usule ilişkin iddiaları yerinde görülmeyerek işin esasına geçildi.
Dava; 17.05.2013 günlü, 28650 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Ankara İli, Altındağ İlçesi, (…) Mahallesi’nin Riskli Alan ilan edilmesine ilişkin 22.04.2013 günlü, 2013/4654 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının iptali istemiyle açılmıştır.
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın İkinci Kısmında Temel Hak ve Ödevlerin düzenlendiği, Birinci Bölümünde ise Genel Hükümlerin belirlendiği, bu bölümde yer alan “Temel Hak ve Hürriyetlerin Sınırlanması” başlıklı 4709 sayılı Yasa ile değişik 13. maddesinde: “Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.”, İkinci Bölümde Kişinin Hakları ve Ödevleri arasında yer verilen “mülkiyet hakkı” 35.maddesinde sayılmış ve bu hak “Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir. Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz” şeklinde düzenlemeye konu edilmiştir.
Bu bağlamda, Anayasa’nın Milletlerarası Andlaşmaları uygun bulma başlıklı 90. maddesinin 1. fıkrasında: “Türkiye Cumhuriyeti adına yabancı devletlerle ve milletlerarası kuruluşlarla yapılacak andlaşmaların onaylanması, Türkiye Büyük Millet Meclisinin onaylamayı bir kanunla uygun bulmasına bağlıdır.” son fıkrasında ise: “Usulüne göre yürürlüğe konulmuş milletlerarası andlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlar hakkında Anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz. (Ek cümle: 07.05.2004 günlü, 5170 sayılı Yasanın 7. maddesi) Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası andlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası andlaşma hükümleri esas alınır.” kuralıyla usulüne göre yürürlüğe konulmuş uluslararası andlaşmaların iç hukuk sistemine yansıtılma yöntemi belirlenerek, bu andlaşmalardan temel hak ve özgürlüklere ilişkin olanlarla yasaların aynı konuda farklı hükümler içermesi durumunda uluslararası andlaşma kurallarının esas alınması anayasal gerekliliktir.
20.03.1952 günü kabul edilen İnsan Haklarının ve Temel Özgürlüklerinin Korunması’na İlişkin Sözleşmeye Ek 1 Nolu Protokol Türkiye tarafından 19.03.1954 günü onaylanmıştır. Anılan Protokol’un “Mülkiyetin Korunması” başlıklı 1. maddesinde: “Her gerçek ve tüzel kişinin mal ve mülk dokunulmazlığına saygı gösterilmesini isteme hakkı vardır. Herhangi bir kimse, ancak kamu yararı sebebiyle ve yasada öngörülen koşullara ve uluslararası hukukun genel ilkelerine uygun olarak mal ve mülkünden yoksun bırakılabilir. Yukarıdaki hükümler, devletlerin, mülkiyetin kamu yararına uygun olarak kullanılmasını düzenlemek veya vergilerin ya da başka katkıların veya para cezalarının ödenmesini sağlamak için gerekli gördükleri yasaları uygulama konusunda sahip oldukları hakka halel getirmez.” kuralı yer almıştır.
6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun’un 2. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde; Riskli alan: Zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıyan, Bakanlık veya İdare tarafından Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü de alınarak belirlenen ve Bakanlığın teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca kararlaştırılan alan olarak tanımlanmıştır.
Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliğinin, “Riskli alanın tespiti” başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasında da “Riskli alan; a) Alanın, zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığına dair teknik raporu,
b) Alanda daha önceden meydana gelmiş afetler varsa, bunlara dair bilgileri,
c) Alanın büyüklüğünü de içeren koordinatlı sınırlandırma haritasını, varsa uygulama imar planını,
ç) Alanda bulunan kamuya ait taşınmazların listesini,
d) Alanın uydu görüntüsünü veya ortofoto haritasını,
e) Zemin yapısı sebebiyle riskli alan olarak tespit edilmek istenilmesi halinde yerbilimsel etüd raporunu,
f) Alanın özelliğine göre Bakanlıkça istenecek sair bilgi ve belgeleri,
ihtiva edecek şekilde hazırlanmış olan dosyaya istinaden ve Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü alınarak Bakanlıkça belirlenir ve teklif olarak Bakanlar Kuruluna sunulur…” hükümlerine yer verilmiştir.
Gerek Anayasa gerek de Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi düzenlemeleriyle kişilerin mülkiyet hakları güvence altına alınmıştır. Mülkiyet hakkının yalnızca kamu yararının mevcut olduğu durumlarda kanunla sınırlanabileceği de yine bu düzenlemelerde öngörülmüştür. Kanun koyucu tarafından olağan dışı kanun olarak düzenlenen 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun kapsamında da kanunda sayılan idarelerce mülkiyet hakkına sınırlama getirebilecektir. Ancak, yine burada Kanun bu yetkinin kullanımını oldukça sıkı kurallara bağlamış ve ortada kamu yararını ilgilendiren durumun bulunduğunu hiç bir şüpheye yer vermeyecek şekilde açık ve somut bir şekilde ortaya konulmasını şarta bağlamıştır. Bu bağlamda, bir alanın “Riskli Alan” olarak ilan edilebilmesi için üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıma sebebinin mutlaka yapıların fiili durumları incelendikten sonra hazırlanacak teknik bir rapor ile ortaya konulması gerekecektir.
Dava dosyasının incelenmesinden; Altındağ Belediye Başkanlığı’nın 08.02.2013 günlü, 13 sayılı yazısı ve ekinde yer alan rapor ile Ankara İli, Altındağ İlçesi, (…) Mahallesi’ndeki 15,9 hektarlık alanın üzerindeki yapılaşmanın can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığı gerekçesiyle riskli alan olarak ilan edilmesine yönelik olarak Çevre ve Şehircilik Bakanlığına başvuruda bulunulması sonucunda, anılan alan ile ilgili olarak hazırlanan bilgi ve belgeler ile raporu değerlendirildikten sonra Çevre ve Şehircilik Bakanlığının 08.04.2013 günlü, 1653 sayılı yazısıyla belirlenen alanların riskli alan olarak ilan edilmesi talebine ilişkin olarak hazırlanan dosya ile birlikte gerekçe raporunun Başbakanlığa sunulduğu, dava konusu alana ilişkin olarak Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığından Bakanlar Kurulu kararı ile alınmış bir Afete Maruz Bölge kararı bulunmadığının belirtilmesi üzerine dava konusu Bakanlar Kurulu kararının alındığı anlaşılmaktadır.
Dava konusu alana ilişkin Altındağ Belediye Başkanlığınca hazırlanan ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığına sunulan teknik raporda; “Riskli alan içerisinde 1-5 katlı gecekondu olarak nitelendirilebilecek yapıların mevcut olduğu ve bu alanların 15,9 hektarlık alanı kapsadığı hususları tespit edilmiştir. Riskli alan ve alanda mevcut yapılar hukuki durum, sağlamlık, su ve ısı yalıtımı açısından incelendiğinde;
- Yapıların ruhsatsız yapıldığı,
- Yapıların iskansız olduğu,
- Yapıların ekonomik ömrünü tamamladığı
- Yapılarda kolon ve kirişlerin yetersiz olduğu,
- Yapıların önemli bir kısmının can ve mal güvenliğini tehlikeye düşürdüğü
- Yolların yetersiz kaldığı ve yola bağlı olarak su elektrik kanalizasyon vb. Altyapı hizmetlerini sağlamada güçlük meydana geldiği,
- Yolların yetersiz kaldığı ve yola bağlı olarak trafik sorunlarının arttığı,
- Yapıların mülkiyet durumuna bakıldığında hiçbir yapı sahibinin mülkiyetinin olmadığı gecekondu yapılaşmasının olduğu,
ı. Yapıların yapısal özelliklerini yitirdiği ve çöküntü alanlarına dönüşme sürecine girdiği,
Bu durumlar göz önüne alındığında alanın meydana gelecek olası bir durumda can ve mal kaybına uğrama riski taşıdığı dolayısıyla riskli alan kapsamına alınması gerektiği anlaşılmaktadır. Arazi çalışmaları sırasında yapılan tespitlere ilişkin görsellerden bir kısmı rapora eklenmiş olup, yapıların tamamı benzer karaktere sahiptir. Aşağıda yer alan fotoğraflar çalışma alanına aittir. Riskli alan içerisinde yapılan arazi tespit çalışmaları yapı incelemeleri neticesinde; alanın tamamının gecekondu yapıları ile işgalli ve ruhsatsız ve imara aykırı olduğu tespit” edilmiş ve “Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkındaki Kanun” kapsamında “riskli alan” ilan edilmesi gerektiği önerilmiştir.
Dava konusu alana ilişkin Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca hazırlanan gerekçe raporunda ise alana ilişkin genel bilgiler verildikten sonra alanın “riskli alan” olarak ilan edilmesinin, yapı stoğunun güçlendirilmesi ve yaşanabilir mekanlar oluşturulması bakımından uygun olacağı değerlendirilmiştir.
Uyuşmazlık konusu alanın üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığına dair idarelerce hazırlanan raporların gözlemsel genel bilgiler içerdiği, idarelerce hazırlanan raporlarda riskli alan ilan edilen mahallede değişik tipteki yapılardan örnekleme suretiyle karot veya numune alınmak suretiyle teknik bir metot üzerinde çalışılmadığı, bu raporların yapıların hangi yönlerden can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığını kanıtlayacak yeterli bilgiler içermediği ve bu nedenle alanın riskli alan ilan edilebilmesi için Kanunun ve Uygulama Yönetmeliğinin öngördüğü koşulların detaylı bir teknik rapor ile oluşturulmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Bu durumda; uyuşmazlığa konu (…) mahallesinin “riskli alan” ilan edilmesine ilişkin 22.04.2013 günlü, 2013/4654 sayılı Bakanlar Kurulu kararında hukuka uyarlık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle; dava konusu işlemin iptaline, aşağıda dökümü yapılan 226.10- TL yargılama gideri ile Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca takdir olunan 1.500,00 -TL. vekalet ücretinin davalı idarelerce davacıya ödenmesine, yürütmenin durdurulması istemi hakkında kararr verilmediği için 41,50 -TL yürütmenin durdurulması harcının davacıya iadesine, karar kesinleştikten sonra artan posta ücretinin istemi halinde davacıya iadesine, kararın tebliğinden itibaren 15 gün içinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 15.04.2014 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
KARŞI OY
17.05.2013 günlü, 28650 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Ankara İli, Altındağ İlçesi, (…) Mahallesi’nin Riskli Alan ilan edilmesine ilişkin 22.04.2013 günlü, 2013/4654 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının iptali istemiyle açılmıştır.
Dava konusu alanın riskli alan ilan edilmesine ilişkin Bakanlar Kurulu kararının hazırlanan raporlar doğrultusunda tesis edildiği anlaşıldığından, alandaki yapıların hangi yönlerden can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığının ortaya konulması için konusunda uzman olanlar arasından seçilecek kurula bilirkişi incelemesi yaptırılarak işin esası hakkında karar verilmesi görüşüyle çoğunluk kararına katılmıyoruz.