Kültür ve Turizm Bakanlığının dava konusu işlemle alanın riskli alan ilan edilmesinde sakınca bulunmadığı yönünde bildirdiği görüşün, riskli alan ilanına ilişkin karardan ayrılabilen bir işlem olduğu, bu haliyle önemli hukuki ve fiili sonuçlar doğurabilecek ve idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülmesi zorunlu bir işlem niteliğinde olduğu anlaşıldığından, bu nedenle İdare Mahkemesince uyuşmazlığın esasının incelenmesi suretiyle bir karar verilmesi gerektiği
İstemin Özeti: Ankara 12. İdare Mahkemesinin 25/06/2014 günlü, E: 2014/932, K: 2014/788 sayılı kararının; usul ve yasaya uygun olmadığı ileri sürülerek bozulması istenilmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA Hüküm veren Danıştay Ondördüncü Dairesince, işin gereği görüşüldü:
Dava; Ankara İli, Çankaya İlçesi, Namık Kemal Mahallesi’nin 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkındaki Kanunun 2. maddesi uyarınca “riskli alan” ilan edilmesinde sakınca bulunmadığına ilişkin Kültür ve Turizm Bakanlığı Kültür Varlıkları ve Müzeler Genel Müdürlüğünün 05.11.2013 günlü, 209990 sayılı işleminin iptali istemiyle açılmış, İdare Mahkemesince dava konusu işlemin Bakanlar Kurulu Kararı öncesi hazırlık ve görüş niteliğinde olduğu, idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülmesi zorunlu işlem olarak nitelendirilemeyeceği gerekçesiyle davanın incelenmeksizin reddine karar verilmiş, bu karar davacılar vekili tarafından temyiz edilmiştir.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 2. maddesiyle tanımlanan iptal davasına, idarenin tek taraflı irade beyanıyla, kişilerin hukuksal durumlarında değişiklik meydana getiren etkili ve yürütülmesi zorunlu işlemlerin konu edilebileceği, 14. maddesinin 3. fıkrasının (d) bendinde dava konusu işlemin (idari davaya konu olacak kesin ve) yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı yönünden inceleneceği, 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde ise sözü edilen nitelikte bir işlemin bulunmaması durumunda davanın reddine karar verileceği düzenlemeleri yapılmıştır.
İdarenin, kamu hizmetinin yürütülmesi amacıyla, kamu gücünün ayrıcalıklarından yararlanarak tesis ettiği ve tek yanlı irade açıklamasının ürünü olan bir işlemin idari davaya konu olabilmesi (kesin nitelik taşıması ve) yürütülmesinin zorunlu olmasıyla mümkündür. İlgililerin hukuki durumları üzerinde etki yapabilen, ilgililer için yeni hukuki durumlar yaratan, ilgililerin mevcut hukuki durumlarını değiştiren veya ortadan kaldıran işlemler, yürütülmesi gereken (icrai) nitelik taşıyan işlemlerdir.
6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun 2. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde; Riskli alan: Zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıyan, Bakanlık veya İdare tarafından Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü de alınarak belirlenen ve Bakanlığın teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca kararlaştırılan alan olarak tanımlanmış, 9. maddenin 3. fıkrasında da “2863 sayılı Kanun ve 5366 sayılı Kanun kapsamındaki alanlarda uygulamada bulunulması halinde alanın sit statüsü de gözetilerek Kültür ve Turizm Bakanlığının görüşü alınır.” hükmüne yer verilmiştir.
Bu mevzuatın değerlendirilmesinden, 2863 sayılı Kanun kapsamındaki alanlarda riskli alan kararı verilebilmesi için Kültür ve Turizm Bakanlığının görüşünün alınmasının zorunlu olduğu anlaşılmaktadır.
İdare hukuku öğretisinde “zincir işlem (veya bağlı işlem)” olarak adlandırılan teoriye göre, birbirinden farklı ve belirli bir sıra ile birbirini izleyen işlemler arasında bir zincirin halkaları görünümünde bağlılık ilişkisi bulunmaktadır. Nihai kararın ortaya çıkabilmesi için zorunlu olarak bulunması gereken bu işlemlerin her biri sonrakinin hukuki dayanağını oluşturur. Belirtilen bağlılık ilişkisi, halka işlemlerin zincirden koparılarak tek başlarına iptal davasına konu edilemeyecekleri fikrini doğurmuştur. İcrailik vasfı bulunmadığı savunulan halka işlemlere yönelik hukuka aykırılık iddialarının ise, nihai karara karşı açılacak davada ele alınabileceği ve halka işlemlerde tespit edilen hukuka aykırılıkların nihai kararı da hukuka aykırı kılacağı kabul edilmiştir.
Bununla beraber, zincir işlemler teorisinin terk edilmesine yol açan “ayrılabilir işlem” kuramına göre, dış görünüşü itibarıyla idari süreç ile bütünleşmiş bir hukuki işlemin, idari süreç içinde yer alan bir sonraki işlem ile ortaya konulamayacak hukuki sonuçları yaratma gücünün bulunması halinde, bağımsız bir kişiliğe sahip olduğu kabul edilmektedir. Bu nitelikteki işlemlerin icrailik vasfının bulunduğu da savunularak tek başlarına iptal davasına konu edilebilecekleri belirtilmektedir.
Dosyanın incelenmesinden; Ankara İli, Çankaya İlçesi, Namık Kemal Mahallesi sınırları içinde bulunan, sınır ve koordinatları Bakanlar Kurulu Kararına ekli kroki ile listede gösterilen alanın, 08.02.2013 tarih ve 28553 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 28.01.2013 günlü, 2013/4248 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla, 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanuna göre “riskli alan” ilan edildiği, söz konusu Bakanlar Kurulu kararının iptali istemiyle Danıştay nezdinde davalar açıldığı, açılan davalarda; Danıştay 14. Dairesinin 10.09.2013 günlü, E: 2013/1493, K: 2013/5670, E: 2013/1494, K: 2013/5674, E: 2013/1495, K: 2013/5672 sayılı kararlarıyla; uyuşmazlığa konu alanın 6306 sayılı Kanunda belirtilen “riskli alan” özelliğini taşıdığına dair düzenlenen raporun, alanda bulunan yapılarla ilgili olarak üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığına dair somut herhangi bir bilgi içermediği ve alanın 1. Derece Kentsel Sit Alanı olması dolayısıyla Kültür ve Turizm Bakanlığının da görüşünün alınması zorunlu iken buna uyulmadığı gerekçesiyle Bakanlar Kurulu kararının iptaline karar verildiği, iptal kararı üzerine davalı idarece Kültür ve Turizm Bakanlığının görüşüne başvurulduğu, Kültür ve Turizm Bakanlığının dava konusu işlemle alanın riskli alan ilan edilmesinde sakınca bulunmadığı yönünde görüş bildirdiği, bunun üzerine Bakanlar Kurulunun 18.11.2013 günlü, 2013/5594 sayılı kararıyla alanın yeniden riskli alan olarak ilanına karar verildiği anlaşılmaktadır.
Ayrılabilir işlem teorisine göre, birden çok işlemden oluşan bir süreçte, işlemlerden herbirinin nihai işlemden ayrı, ondan bağımsız bir kimliği veya etkisi var ise, iptal davasının konusunu oluşturmak bakımından, içinde bulunduğu idari süreçten ayrılarak iptal davasına konu olabilecekleri kabul edilmektedir.
Bu durumda, dava konusu işlemin nihai karara ulaşılabilmesi için bulunması gereken ve ayrılabilir işlem kuramı gereğince riskli alan ilanına ilişkin karardan ayrılabilen bir işlem olduğu, bu haliyle önemli hukuki ve fiili sonuçlar doğurabilecek kesin ve yürütülmesi zorunlu bir işlem niteliğinde olduğu anlaşıldığından, İdare Mahkemesince uyuşmazlığın esasının incelenmesi suretiyle bir karar verilmesi gerekirken, davanın incelenmeksizin reddi yolundaki temyize konu İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, Ankara 12. İdare Mahkemesinin 25/06/2014 günlü, E: 2014/932, K: 2014/788 sayılı kararının BOZULMASINA, dosyanın Mahkemesine gönderilmesine, bu kararın tebliğ tarihini izleyen günden itibaren 15 gün içerisinde kararın düzeltilmesi yolu açık olmak üzere, 17/02/2016 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY:
İdare ve vergi mahkemeleri tarafından verilen kararların temyiz yolu ile incelenerek bozulabilmeleri 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 49. maddesinde belirtilen nedenlerden birinin bulunması halinde mümkündür. Yukarıda tarih ve sayısı belirtilen Mahkeme kararı ve dayandığı gerekçe, hukuk ve usule uygun olup, bozulmasını gerektirecek bir sebep de bulunmadığından, anılan kararın onanması gerektiği görüşü ile çoğunluk kararına katılmıyoruz.