Bina bazında veya aynı sınıfta bulunan binaları temsil edebilecek sayıdaki binada bilimsel verilere dayanan tespit veya inceleme yapılmaksızın dava konusu alanda bulunan yapıların 1999 yılı öncesinde yapılan ve malzeme seçimi ve taşıyıcı sistem tasarımı bakımından mühendislik hizmeti görmemiş yapılar olduğundan bahisle teknik açıdan yetersiz olduğu ve afet riski taşıdığı kabul edilmek suretiyle sonuca ulaşıldığı, bilimsel veriler içeren herhangi bir teknik incelemenin de yapılmadığı, dolayısıyla işlemin dayanağı teknik raporun yapıların can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığını kanıtlayacak nitelikte olmadığı
Davanın Özeti: 06/05/2015 günlü, 29347 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan İstanbul İli, (…) Mahallesi sınırlarını da kapsayan ekli krokide sınırları ve koordinatları gösterilen alanın riskli alan ilan edilmesine ilişkin 16/03/2015 günlü, 2015/7410 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının; ilgili Yasada belirtilen Acil Afet ve Durum Yönetimi Başkanlığından görüş alınmadığı, söz konusu alanın yapısal olarak riskli olduğunun somut olarak ortaya konmadığı, ikamet edilen binaların riskli yapı kapsamına girmediği ileri sürülerek iptali istenilmektedir.
Davalı İdarelerin Savunmalarının Özeti: Dava konusu Bakanlar Kurulu kararının 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun 2. maddesi ve ilgili yönetmeliğe uygun olarak tesis edildiğinden davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
Danıştay Tetkik Hakimi Düşüncesi: Uyuşmazlık konusu alanın üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığına dair hazırlanan raporların gözlemsel genel bilgiler içerdiği, değişik tipteki yapılardan örnekleme suretiyle karot veya numune alınmak suretiyle teknik bir metot üzerinde çalışılmadığı, yapıların hangi yönlerden can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığını kanıtlayacak yeterli bilgi içermediği ve bu nedenle Kanunun ve Uygulama Yönetmeliğinin öngördüğü koşulların detaylı bir teknik rapor ile oluşturulamadığı sonucuna ulaşıldığından, uyuşmazlığa konu işlemde hukuka uyarlık bulanmadığından iptali gerektiği düşünülmektedir.
Danıştay Savcısı Düşüncesi: Dava, İstanbul İli, (…) Mahallesi sınırları içerisinde bulunan ve ekli krokiler ile listede sınır ve koordinatları gösterilen alanın 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun 2.maddesine göre riskli alan ilan edilmesine ilişkin 16.3.2015 tarihli 2015/7410 sayılı Bakanlar Kurulu kararının iptali istemiyle açılmıştır.
6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun 2. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde; Riskli alan: Zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıyan, Bakanlık veya İdare tarafından Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü de alınarak belirlenen ve Bakanlığın teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca kararlaştırılan alan olarak tanımlanmıştır.
Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliğinin, “Riskli alanın tespiti” başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasında da “Riskli alan; a) Alanın, zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığına dair teknik raporu,
b) Alanda daha önceden meydana gelmiş afetler varsa, bunlara dair bilgileri,
c) Alanın büyüklüğünü de içeren koordinatlı sınırlandırma haritasını, varsa uygulama imar planını,
ç) Alanda bulunan kamuya ait taşınmazların listesini,
d) Alanın uydu görüntüsünü veya ortofoto haritasını,
e) Zemin yapısı sebebiyle riskli alan olarak tespit edilmek istenilmesi halinde yerbilimsel etüd raporunu,
f) Alanın özelliğine göre Bakanlıkça istenecek sair bilgi ve belgeleri,
ihtiva edecek şekilde hazırlanmış olan dosyaya istinaden ve Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü alınarak Bakanlıkça belirlenir ve teklif olarak Bakanlar Kuruluna sunulur…” hükümlerine yer verilmiştir.
Dava dosyasının incelenmesinden, Başakşehir Belediye Başkanlığınca uyuşmazlık konusu alanın riskli alan olarak belirlenmesine ilişkin rapor düzenlendiği, Başbakanlık Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığından da alana ilişkin olarak Bakanlar Kurulu kararı ile alınmış bir afete maruz bölge kararı bulunmadığının belirtilmesi üzerine Çevre ve Şehircilik Bakanlığının 24.10.2014 tarihli,8350 sayılı yazısı üzerine Bakanlar Kurulunca dava konusu işlemin tesis edildiği anlaşılmaktadır.
Dava konusu işleme dayanak olan ve Başakşehir Belediye Başkanlığınca hazırlanan raporda; söz konusu bölgedeki yapıların tamamı mühendislik hizmeti görmemiş olduğu, büyük bir kısmı 1999 yılı öncesinde yapılmış olması nedeniyle bu yapıların çoğunun 1999 yılında gerçekleşen Marmara depreminden etkilendiği, alan içerisindeki yapıların%74’ünün kötü ve orta durumda olduğu, olası bir depremde ciddi hasarlar beklendiği, yerleşimin genelde %6-8 eğimli arazi üzerinde olduğu,2002 yılında hazırlanan imar planlarına esas jeolojik/jeoteknik etüt raporuna göre çalışma alanının büyük bir çoğunluğu yerleşime uygun alanlar içerisinde bulunduğu, çalışma alanında, aktif veya potansiyel anlamda heyelanlar bulunmadığı, , riskli alan ilan edilmesi talep edilen alanın yaşam standardı göz önünde bulundurulduğunda kentsel yenilemenin ilçenin kentleşme sürecinin gerisinde kaldığı, fiziki eskime ve köhnemenin hakim olduğu mevcut yapı stokunun durumu ve yeniden yapılaşmanın çözümsüzlükle karşı karşıya kaldığı mülkiyet sorunları gibi nedenlerden dolayı bölgenin büyük riskler taşıdığı, İlçe dahilinde kalan (…) Mahallesinde, rapor eki paftada sınırları gösterilen yaklaşık 41 ha’lık alanın; depreme dayanıklı binalardan oluşan güvenli bir bölge haline getirilmesi, yaşam kalitesinin yükseltilmesi, şehir içi hareketliliğin artırılması, bölgenin ilçe ile bütünleşmesinin sağlanması, çevresel faktörlerle birlikte ekonomik ve kültürel kalkınmanın sağlanması amacıyla şehircilik düzenlemelerinin uygulanarak bölgedeki kültürel, sosyal donatı alanları ve yeşil alan ihtiyaçlarının giderilmesi için bahse konu alanın 6306 sayılı kanun maddesi gereğince “Riskli Alan” olarak ilan edilmesinin uygun olacağının önerildiği görülmüştür
Anılan raporda, bina durum analizinde, binaların “iyi”, “orta” ve ” kötü” olarak sınıflandırdığı görülmektedir.
Bir alanın “riskli alan” olarak ilan edilebilmesi için zemin veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıma nedenlerinin konularında uzman kişilerce hazırlanacak bir teknik rapor ile ortaya konması gerekmektedir.
Uyuşmazlıkta, dava konusu işlem ve dayanak alınan raporun değerlendirilmesinden, uyuşmazlığa konu alanın, yapı standardının depreme karşı dayanıksız olduğu ve can ve mal kaybı riski taşıdığı gerekçesiyle riskli alan ilan edildiği, ancak dava konusu işleme dayanak raporların tamamen gözlemsel bilgilere dayandığı, daha önceden İstanbul’da meydana gelen depremlerden anılan yapıların nasıl etkilendikleri yolunda belirlemelere yer verilmediği, değişik tipteki yapılardan numune alınmak suretiyle teknik bir inceleme yapılmadığı, yapıların hangi yönlerden can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığını kanıtlayacak teknik nedenlerin ortaya konulamadığı, ayrıca zemine ilişkin olarakta alanın riskli alan olarak belirlenmesine yönelik detaylı zemin etüdü incelemesine yer verilmediği sonucuna varılmaktadır.
Bu durumda, dava konusu alanın riskli alan ilan edilebilmesi için; 6306 sayılı Yasa ve 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliğinin öngördüğü koşulların detaylı bir teknik rapor ile açıklığa kavuşturulmadığı sonucuna varıldığından, dava konusu işlemin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA Hüküm veren Danıştay Ondördüncü Dairesince, yapılan tebligat üzerine önceden belirlenen 17.02.2016 gününde davacı vekilli Av. ‘nın, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ile Başbakanlığı temsilen Hukuk Müşaviri ‘in geldiği görülerek, Danıştay Savcısı ‘ın katılımıyla yapılan duruşma sonrasında Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, işin gereği görüşüldü:
Dava, 06/05/2015 günlü, 29347 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan İstanbul İli, (…) Mahallesi sınırları içerisinde bulunan ve ekli kroki ile listede sınır ve koordinatları gösterilen alanın riskli alan ilan edilmesine ilişkin 16/03/2015 günlü, 2015/7410 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının iptali istemiyle açılmıştır.
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının İkinci Kısmında Temel Hak ve Ödevlerin düzenlendiği, Birinci Bölümünde ise Genel Hükümlerin belirlendiği, bu bölümde yer alan “Temel Hak ve Hürriyetlerin Sınırlanması” başlıklı 4709 sayılı Yasa ile değişik 13. maddesinde: “Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.”, İkinci Bölümde Kişinin Hakları ve Ödevleri arasında yer verilen “mülkiyet hakkı” 35. maddesinde sayılmış ve bu hak “Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir. Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz” şeklinde düzenlemeye konu edilmiştir.
Bu bağlamda, Anayasanın Milletlerarası Andlaşmaları uygun bulma başlıklı 90. maddesinin 1. fıkrasında: “Türkiye Cumhuriyeti adına yabancı devletlerle ve milletlerarası kuruluşlarla yapılacak andlaşmaların onaylanması, Türkiye Büyük Millet Meclisinin onaylamayı bir kanunla uygun bulmasına bağlıdır.” son fıkrasında ise: “Usulüne göre yürürlüğe konulmuş milletlerarası andlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlar hakkında Anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz. (Ek cümle: 07/05/2004 günlü, 5170 sayılı Yasanın 7. maddesi) Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası andlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası andlaşma hükümleri esas alınır.” kuralıyla usulüne göre yürürlüğe konulmuş uluslararası andlaşmaların iç hukuk sistemine yansıtılma yöntemi belirlenerek, bu andlaşmalardan temel hak ve özgürlüklere ilişkin olanlarla yasaların aynı konuda farklı hükümler içermesi durumunda uluslararası andlaşma kurallarının esas alınması anayasal gerekliliktir.
20/03/1952 günü kabul edilen İnsan Haklarının ve Temel Özgürlüklerinin Korunmasına İlişkin Sözleşmeye Ek 1 Nolu Protokol Türkiye tarafından 19/03/1954 tarihinde onaylanmıştır. Anılan Protokolün “Mülkiyetin Korunması” başlıklı 1. maddesinde: “Her gerçek ve tüzel kişinin mal ve mülk dokunulmazlığına saygı gösterilmesini isteme hakkı vardır. Herhangi bir kimse, ancak kamu yararı sebebiyle ve yasada öngörülen koşullara ve uluslararası hukukun genel ilkelerine uygun olarak mal ve mülkünden yoksun bırakılabilir. Yukarıdaki hükümler, devletlerin, mülkiyetin kamu yararına uygun olarak kullanılmasını düzenlemek veya vergilerin ya da başka katkıların veya para cezalarının ödenmesini sağlamak için gerekli gördükleri yasaları uygulama konusunda sahip oldukları hakka halel getirmez.” kuralı yer almıştır.
6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun 2. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde; Riskli alan: Zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıyan, Bakanlık veya İdare tarafından Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü de alınarak belirlenen ve Bakanlığın teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca kararlaştırılan alan olarak tanımlanmıştır.
Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliğinin, “Riskli alanın tespiti” başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasında da “Riskli alan; a) Alanın, zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığına dair teknik raporu,
b) Alanda daha önceden meydana gelmiş afetler varsa, bunlara dair bilgileri,
c) Alanın büyüklüğünü de içeren koordinatlı sınırlandırma haritasını, varsa uygulama imar planını,
ç) Alanda bulunan kamuya ait taşınmazların listesini,
d) Alanın uydu görüntüsünü veya ortofoto haritasını,
e) Zemin yapısı sebebiyle riskli alan olarak tespit edilmek istenilmesi halinde yerbilimsel etüd raporunu,
f) Alanın özelliğine göre Bakanlıkça istenecek sair bilgi ve belgeleri,
ihtiva edecek şekilde hazırlanmış olan dosyaya istinaden ve Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü alınarak Bakanlıkça belirlenir ve teklif olarak Bakanlar Kuruluna sunulur…” hükümlerine yer verilmiştir.
6306 sayılı Kanunun ile Dairemizce daha önce bakılan benzer davalarda; alanında uzman bilirkişilere yaptırılan incelemelerin birlikte diğerlendirilmesinden; bir alanın üzerinde bulunduğu yapı stokunun can ve mal kaybına yol açma riski taşıması nedeniyle “Riskli Alan” olarak ilan edilebilmesi için, söz konusu alandaki binaların deprem riski belirlenirken daha çok binaların taşıyıcı sistemine ait parametrelerin (taşıyıcı eleman sayısı ve dağılımı, planda düzensizlik, düşeyde düzensizlik, lokal ve konstrüktif uygulamalar, vb.) dikkate alınması gerektiği, niceliksel bir yaklaşımla teknik açıdan anlamlı tanımlar çerçevesinde binaların risk seviyeleri açısından sınıflandırılabileceği, bu tip bir sınıflandırmayı gerçekleştirmek için bütün binaların ilgili Yönetmeliğinin ekinde yer alan hızlı değerlendirme formları ile değerlendirilmesi ve bina bazında elde edilen performans skorlarının sınıflandırma amacıyla kullanılması gerektiği, örnekleme yoluyla tipik binaların seçilmesi ve seçilen binaların ayrıntılı olarak incelenmesi geçerli bir yaklaşım ise de, detaylı risk çalışmasında binalar seçilirken hangi örnekleme yönteminin (tesadüfi/tesadüfi olmayan yöntemler) kullanıldığı ve örnek büyüklüğünün nasıl seçildiğinin açık olarak belirtilmesi gerektiği, anakütle (toplam bina stoğu) içerisinde hem yığma hem betonarme binalar varken örneklerin sadece yığma binalardan seçilemeyeceği, istatistiksel olarak betonarme binaları temsilen toplam bina sayısına orantılı bir şekilde binaların seçilmesi gerektiği, alanda yer alan yapıların deprem riskinin belirlenebilmesi için ise, bu yapıların teknik olarak incelenmesi gerektiği, bunun için, yapıların bulunduğu yerlerdeki deprem tehlikesi ve yapıların deprem performansını etkileyen yapısal özelliklerinin saha çalışmaları sonucunda elde edilmesi gerektiği, yapısal sistem özelliklerine göre sınıflandırılmış tip binalar seçilerek bunların ayrıntılı analizlerinin yapılması sonucunda bir korelasyon çıkarılıp buna göre genel yapı stokunun riskinin belirlenmesi gerektiği, bölgenin deprem riskini belirlemek için öncelikle deprem tehlikesinin hesaplanması gerektiği, deprem tehlike hesaplamasının ise bölgeyi etkileyebilecek depremlerin oluşma potansiyeli olan sismik kaynaklara bağlı olarak yapılabileceği, bu şekilde ayrıntılı bir hesaplamanın istatistiksel olarak bölgenin deprem tehlikesi hakkında bir veri olabileceği aksi takdirde yukarıda belirtilen çalışmalar yapılmadan alanın üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski konusunda değerlendirme yapmanın bilimsel kurallara ve dolayısıyla 6306 sayılı Yasanın amacına aykırı olacağı açıktır.
Dava dosyasının incelenmesinden; Çevre ve Şehircilik Bakanlığının 24/10/2014 günlü, 8350 sayılı yazısıyla; İstanbul İli, (…) Mahallesi sınırları içerisinde bulunan ve ekli krokide gösterilen 41,39 ha’lık alanın üzerindeki yapılaşmanın can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığı gerekçesiyle riskli alan olarak ilan edilmesi talebine ilişkin olarak hazırlanan dosya ile birlikte gerekçe raporunun Başbakanlığa sunulduğu, dava konusu alana ilişkin Başakşehir Belediye Başkanlığınca teknik raporların düzenlendiği, Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığından da alana ilişkin olarak Bakanlar Kurulu kararı ile alınmış bir Afete Maruz Bölge kararı bulunmadığının belirtilmesi üzerine dava konusu Bakanlar Kurulu kararının alındığı anlaşılmaktadır.
Uyuşmazlık konusu olayda; 6306 sayılı Yasa uyarınca hazırlanan ve dava konusu işlemin dayanağını oluşturan teknik rapor ve diğer belgelerin incelenmesinden; riskli alan olarak ilan edilen alanda bulunan yapıların 1999 yılı öncesinde yapılan ve malzeme seçimi ve taşıyıcı sistem tasarımı bakımından mühendislik hizmeti görmemiş yapılar olduğu, fiili durum analiz ve değerlenndirmelere göre söz konusu yapıların ağırlıklı olarak 1, 2 ve 3 katlı ve %36 sının “iyi”, %45’nin “orta” ve %19’nun “kötü” durumda olan yapılar olduğu, jeolojik yapı açısından 2002 yılından hazırlanan imar planlarına esas Jeolojik ve Jeoteknik Etüd Raporlarına göre “YUA- Yerlişime Uygun Alanlar” içerisinde kaldığı, İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı ve Japonya Uluslararası İşbirliği Ajansı (JICA) tarafından hazırlanan raporda da riskli alan kapsamında kaldığı belirtilmiş ise de söz konusu tespitleri ortaya koyan herhangi bir bilgi, belge veya teknik raporun sunulamadığı gibi bina bazında veya aynı sınıfta bulunan binaları temsil edebilecek sayıdaki binada bilimsel verilere dayanan tespit veya inceleme yapılmaksızın dava konusu alanda bulunan yapıların 1999 yılı öncesinde yapılan ve malzeme seçimi ve taşıyıcı sistem tasarımı bakımından mühendislik hizmeti görmemiş yapılar olduğundan bahisle teknik açıdan yetersiz olduğu ve afet riski taşıdığı kabul edilmek suretiyle sonuca ulaşıldığı, değilen incelemeler dışında yukarıda belirtilen bilimsel veriler içeren herhangi bir teknik incelemenin de yapılmadığı, dolayısıyla işlemin dayanağı teknik raporun yapıların can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığını kanıtlayacak nitelikte olmadığı hususları dikkate alındığında, dava konusu alanın riskli alan ilan edilebilmesi için Kanunun ve Uygulama Yönetmeliğinin öngördüğü koşulların detaylı bir teknik rapor ile oluşturulmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Bu durumda; uyuşmazlığa konu alanın “riskli alan” ilan edilmesine ilişkin 16/03/2015 günlü, 2015/7410 sayılı Bakanlar Kurulu kararında hukuka uyarlık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle; 16/03/2015 günlü, 2015/7410 sayılı Bakanlar Kurulu kararını iptaline, ayrıntısı aşağıda gösterilen davacı tarafından yapılan 256,90 TL yargılama gideri ile Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen 3.000,00-TL vekâlet ücretinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine, davalı idareler tarafından yapılan yargılama giderinin üzerlerine bırakılmasına, posta giderleri avansından artan kalan tutarların kararın kesinleşmesinden sonra istemleri hâlinde taraflara iadesine, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 20/A-2-g maddesi uyarınca, kararın tebliğinden itibaren 15 gün içinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’na temyiz yolu açık olmak üzere, 17/02/2016 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.