Bir alanın zemin veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıması sebebiyle “Riskli Alan” olarak ilan edilebilmesi için mutlaka zemin ve yapıların fiili durumları incelendikten sonra hazırlanacak teknik bir rapor ile ortaya konulması; üzerindeki toplam yapı sayısının en az %65’i imar mevzuatına aykırı olan veya yapı ruhsatı alınmaksızın inşa edilmiş olmakla birlikte sonradan yapı ve iskân ruhsatı alan yapılardan oluşan alanlarda ise belirtilen şartların oluştuğunun açık ve somut şekilde ortaya konulması gerekecektir.
İstemin Özeti: 12/11/2016 günlü, 29886 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan, İstanbul İli, Bağcılar İlçesi, Merkez, A4, A3, (…) ve (…) Mahalleleri sınırları içerisinde bulunan ve ekli kroki ile listede sınır ve koordinatları gösterilen alanın, 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun 2. ve ek 1. maddelerine göre riskli alan ilan edilmesine ilişkin 17/10/2016 tarih ve 2016/9392 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının; 6360 sayılı Kanun ve uygulama yönetmeliği uyarınca bir bölgenin riskli alan ilan edilebilmesi için bu durumun açık ve somut şekilde ortaya konulması gerektiği, riskli alan ilan edilen bölge üzerinde bulunan yapıların can ve mal emniyetini tehdit ettiğine yönelik bir tespit bulunmadığı, mülkiyet hakkını kısıtladığı ve hukuki güvenlik ilkesine aykırı olduğu ileri sürülerek iptali veyürütmenin durdurulması istenilmektedir.
Davalı İdarelerin Savunmalarının Özeti: Dava konusu Bakanlar Kurulu kararının 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun 2. ve ek 1. maddeleri ile ilgili yönetmeliğe uygun olarak tesis edildiği, hukuka aykırılık bulunmadığı, dava konusu alanın 6306 sayılı Kanunun 2. maddesi uyarınca riskli alan ilan edilmesine ilişkin 01/08/2013 günlü, 2013/5223 sayılı Bakanlar Kurulu kararının iptali istemiyle Danıştay Ondördüncü Dairesinde açılan E: 2015/6435, E: 2015/6482 ve E: 2015/3917 sayılı davalarda yürütmenin durdurulması kararı verilmesinin alandaki kentsel dönüşüm uygulamalarının yarım kalmasına, kamu yararı ve hak sahipleri açısından telafisi güç mağduriyetlere sebep olması nedeniyle, iddialar dikkate alınarak, gerekçelerin ortadan kaldırılması suretiyle yeniden işlem tesis edildiği ileri sürülerek davanın ve yürütmenin durdurulması isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
TÜRK MİLLETİ ADINA Hüküm veren Danıştay Ondördüncü Dairesince işin gereği görüşüldü:
Dava, İstanbul İli, Bağcılar İlçesi, Merkez, A4, A3, (…) ve (…) Mahalleleri sınırları içerisinde bulunan ve ekli kroki ile listede sınır ve koordinatları gösterilen alanın, 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun 2. ve ek 1. maddelerine göre riskli alan ilan edilmesine ilişkin 17/10/2016 tarih ve 2016/9392 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının iptali ve yürütmenin durdurulması istemiyle açılmıştır.
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının İkinci Kısmında Temel Hak ve Ödevlerin düzenlendiği, Birinci Bölümünde ise Genel Hükümlerin belirlendiği, bu bölümde yer alan “Temel Hak ve Hürriyetlerin Sınırlanması” başlıklı 4709 sayılı Yasa ile değişik 13. maddesinde: “Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.”, İkinci Bölümde Kişinin Hakları ve Ödevleri arasında yer verilen “mülkiyet hakkı” 35. maddesinde sayılmış ve bu hak “Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir. Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz” şeklinde düzenlemeye konu edilmiştir.
20.03.1952 günü kabul edilen İnsan Haklarının ve Temel Özgürlüklerinin Korunmasına İlişkin Sözleşmeye Ek 1 Nolu Protokol Türkiye tarafından 19.03.1954 tarihinde onaylanmıştır. Anılan Protokolün “Mülkiyetin Korunması” başlıklı 1. maddesinde: “Her gerçek ve tüzel kişinin mal ve mülk dokunulmazlığına saygı gösterilmesini isteme hakkı vardır. Herhangi bir kimse, ancak kamu yararı sebebiyle ve yasada öngörülen koşullara ve uluslararası hukukun genel ilkelerine uygun olarak mal ve mülkünden yoksun bırakılabilir. Yukarıdaki hükümler, devletlerin, mülkiyetin kamu yararına uygun olarak kullanılmasını düzenlemek veya vergilerin ya da başka katkıların veya para cezalarının ödenmesini sağlamak için gerekli gördükleri yasaları uygulama konusunda sahip oldukları hakka halel getirmez.” kuralı yer almıştır.
6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun 2. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde; Riskli alan: Zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıyan, Bakanlık veya İdare tarafından Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü de alınarak belirlenen ve Bakanlığın teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca kararlaştırılan alan olarak tanımlanmış, 26.04.2016 tarihinde yürürlüğe giren ek 1. maddesinde (Ek: 14/4/2016 – 6704/25 md.) “(1) a) Kamu düzeni veya güvenliğinin olağan hayatı durduracak veya kesintiye uğratacak şekilde bozulduğu yerlerde; planlama ya da altyapı hizmetleri yetersiz olan veya imar mevzuatına aykırı yapılaşma bulunan yahut yapı ya da altyapısı hasarlı olan alanlar, b) Üzerindeki toplam yapı sayısının en az %65’i imar mevzuatına aykırı olan veya yapı ruhsatı alınmaksızın inşa edilmiş olmakla birlikte sonradan yapı ve iskân ruhsatı alan yapılardan oluşan alanlar, fen ve sanat norm ve standartlarına uygun, sağlıklı ve güvenli yaşama çevrelerini teşkil etmek, sağlık, eğitim ve ulaşım gibi kamu hizmetlerinin düzenli bir şekilde yürütülmesini sağlamak amacıyla, Bakanlığın teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca riskli alan olarak kararlaştırılabilir. Riskli alan sınırı uygulama bütünlüğü gözetilerek belirlenir.” hükmü yer almıştır.
Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliğinin, “Riskli alanın tespiti” başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasında da “Riskli alan; a) Alanın, zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığına dair teknik raporu, b) Alanda daha önceden meydana gelmiş afetler varsa, bunlara dair bilgileri, c) Alanın büyüklüğünü de içeren koordinatlı sınırlandırma haritasını, varsa uygulama imar planını, ç) Alanda bulunan kamuya ait taşınmazların listesini, d) Alanın uydu görüntüsünü veya ortofoto haritasını, e) Zemin yapısı sebebiyle riskli alan olarak tespit edilmek istenilmesi halinde yerbilimsel etüd raporunu, f) Alanın özelliğine göre Bakanlıkça istenecek sair bilgi ve belgeleri, ihtiva edecek şekilde hazırlanmış olan dosyaya istinaden ve Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü alınarak Bakanlıkça belirlenir ve teklif olarak Bakanlar Kuruluna sunulur…” hükümlerine yer verilmiştir.
Yukarıda belirtilen Anayasa ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi düzenlemeleriyle kişilerin mülkiyet hakları güvence altına alınmıştır. Mülkiyet hakkının yalnızca kamu yararının mevcut olduğu durumlarda kanunla sınırlanabileceği de yine bu düzenlemelerde öngörülmüştür. Kanun koyucu tarafından olağan dışı kanun olarak düzenlenen 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun kapsamında da kanunda sayılan idarelerce mülkiyet hakkına sınırlama getirilebilecektir. Ancak, yine burada Kanun bu yetkinin kullanımını oldukça sıkı kurallara bağlamış ve ortada kamu yararını ilgilendiren durumun bulunduğunu hiçbir şüpheye yer vermeyecek şekilde açık ve somut bir şekilde ortaya konulmasını şarta bağlamıştır.
Bu bağlamda, bir alanın zemin veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıması sebebiyle “Riskli Alan” olarak ilan edilebilmesi için mutlaka zemin ve yapıların fiili durumları incelendikten sonra hazırlanacak teknik bir rapor ile ortaya konulması; üzerindeki toplam yapı sayısının en az %65’i imar mevzuatına aykırı olan veya yapı ruhsatı alınmaksızın inşa edilmiş olmakla birlikte sonradan yapı ve iskân ruhsatı alan yapılardan oluşan alanlarda ise belirtilen şartların oluştuğunun açık ve somut şekilde ortaya konulması gerekecektir.
Dosyanın incelenmesinden; İstanbul İli, Bağcılar İlçesi, (…), A3, A4, (…) ve Merkez Mahalleleri sınırları içerisinde bulunan ve karara ekli kroki ile listede sınır ve koordinatları gösterilen alana ilişkin hazırlanan dosya ve teknik rapor doğrultusunda, söz konusu alanın riskli alan olarak ilan edilmesine ilişkin Bakanlar Kurulu kararının alındığı, bu işlemin iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmıştır.
Uyuşmazlık konusu olayda; 6306 sayılı Kanunun 2. ve ek 1. maddeleri uyarınca hazırlanan ve dava konusu işlemin dayanağını oluşturan teknik raporun incelenmesinden; riskli alan olarak ilan edilen alanda 195 adet yapı bulunduğu, Bağcılar İlçesinin en eski yerleşim alanlarından olan yerde düzensiz ve sağlıksız yapılaşmaların mevcut olduğu, binaların yapım tarihinin 1999 öncesi olması nedeniyle deprem riski taşıdığı, alansal ölçekte değerlendirme yapıldığında 195 adet binanın 124’ünün, oransal olarak %64’ünün 1990- 1999 yılları ruhsatlı binalar kategorisinde yer aldığı, ruhsatsız yapılmış 46 adet binanın da dikkate alınması ile 195 adet binanın 175’inin, oransal olarak %87’sinin 1999 yılından önce yapıldığı, 17 kaçak yapı, 38 ruhsatsız yapı, 123 zabıtlı olmak üzere toplam 178 yapı ve 26 adet ruhsatlı yapı bulunduğu belirtilmiş ise de verilen rakamların birbiriyle uyumlu olmadığı, toplam rakamların verilerle uyuşmadığı, ruhsat durum paftasında sayısal verilerin teyit edilemediği, sayısal olarak belirtilen yapıların ada, parsel numaralarının ve ayrıntılı bilgilerinin verilmediği hususları dikkate alındığında, 6306 sayılı Kanunun 2. ve ek 1. maddeleri ile Uygulama Yönetmeliğinin öngördüğü koşullarda detaylı bir teknik inceleme yapılmaksızın tesis edilen dava konusu 17/10/2016 tarih ve 2016/9392 sayılı Bakanlar Kurulu kararında hukuka uyarlık görülmemiştir.
Diğer yandan, dava konusu alanın 6306 sayılı Kanunun 2. maddesi uyarınca riskli alan ilan edilmesine ilişkin 01/08/2013 günlü, 2013/5223 sayılı Bakanlar Kurulu kararının iptali istemiyle Dairemizde açılan E: 2015/6435, E: 2015/6482 ve E: 2015/3917 sayılı dosyalarda, 6306 sayılı Kanun ve Uygulama Yönetmeliğinin öngördüğü koşullarda detaylı bir teknik inceleme yapılmaksızın tesis edilen uyuşmazlığa konu Bakanlar Kurulu kararında hukuka uyarlık görülmediği gerekçesiyle yürütmenin durdurulmasına karar verildiği, daha sonra yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucu düzenlenen bilirkişi raporunda ise “dava konusu alanda yer alan gerek ÖA-2, gerekse ÖA-3.2 alanlarının, yerleşime uygunluk açısından önlem alınarak yerleşilebilecek alanlar olduğu, yapılan zemin etüdü sonucu genelde taşıma gücü-oturma-sıvılaşma problemlerinden bahsedildiği, oturmanın zaman içinde tamamlandığı, yapılarda taşıma gücü problemi olduğuna ilişkin dosyada belge bulunmadığı, sahada da sorun tespit edilemediği, sıvılaşma probleminin ise her bir yapının temelinde veya çok yakınında yapılacak etüt ve analizlerle belirlenebileceği, dosyada özel yapılmış analiz bulunmadığı, alanın yapı özellikleri ve deprem tehlikesi açısından riskli olduğunu belirlemek için yapılmış olan çalışmalar ve sunulan verilerin yeterli olmadığı, dava konusu alandaki plan değişikliklerinin birincil gerekçesinin Bağcılar meydanını, meydan amaçlarına daha uygun hale getirmek, trafiği düzenlemek ve rahatlatmak, donatı alanı ve yeşil alan yaratmak olduğunun anlaşıldığı” şeklinde görüş bildirildiği dikkate alındığında, rapordaki bu hususların da dava konusu alanın riskli alan olarak ilan edilmesine ilişkin Bakanlar Kurulu kararının hukuka uygun olmadığını gösterdiği anlaşılmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 27. maddesinde sayılan koşulların gerçekleşmiş olduğu anlaşıldığından, 17/10/2016 tarih ve 2016/9392 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının yürütmesinin durdurulmasına, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 20/A-2-(e) maddesi uyarınca, Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna itiraz yolunun kapalı olduğunun duyurulmasına,