Üzerindeki toplam yapı sayısının en az %65’i imar mevzuatına aykırı olan veya yapı ruhsatı alınmaksızın inşa edilmiş olmakla birlikte sonradan yapı ve iskân ruhsatı alan yapılardan oluşan yerlerde; fen ve sanat norm ve standartlarına uygun, sağlıklı ve güvenli yaşama çevrelerini teşkil etmek, sağlık, eğitim ve ulaşım gibi kamu hizmetlerinin düzenli bir şekilde yürütülmesini sağlamak amacıyla riskli alan ilanının yapıldığının açık ve somut şekilde ortaya konulması gerekecektir.
Davanın Özeti: 11/03/2017 günlü, 30004 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan, Eskişehir İli, Odunpazarı İlçesi, Emek, Gündoğdu, Yenidoğan ve Erenköy Mahalleleri sınırları içinde bulunan ve ekli kroki ile listede sınır ve koordinatları gösterilen alanların, 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun ek 1. maddesi uyarınca riskli alan ilan edilmesine ilişkin, 13/02/2017 günlü, 2017/9909 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının; riskli alan ilan edilen bölgenin zemin yapısı ve üzerindeki yapılaşma nedeniyle can ve mal kaybına yol açma riski taşımadığı, davacıların maliki oldukları binaya ilişkin riskli yapı tespiti yapılmadığı, binanın riskli yapı özelliği taşımadığı, Anayasa ve yasalarla korunan mülkiyet hakkının ihlal edildiği, dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı iddialarıyla iptali istenilmektedir.
Davalı İdarelerin Savunmalarının Özeti: Usul yönünden; davacının dava konusu düzenlemer ile kişisel, meşru, güncel bir menfaat ilişkisinin bulunmadığı, bu nedenle davanın öncelikle ehliyet yönünden reddi gerektiği; davanın esası yönünden ise, dava konusu Bakanlar Kurulu Kararının kamu yararı ve hizmet gerekleri dikkate alınarak, 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun ek 1. maddesi ve ilgili Yönetmeliğe uygun olarak tesis edildiği ve hukuka aykırılık bulunmadığı, davanın reddine karar verilmesi gerektiği savunulmaktadır.
Danıştay Savcısı Düşüncesi: Dava; 11/03/2017 günlü, 30004 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan, Eskişehir İli, Odunpazarı İlçesi, Emek, Gündoğdu, Yenidoğan ve Erenköy Mahalleleri sınırları içerisinde bulunan ve ekli kroki ile listede sınır ve koordinatları gösterilen alanların, 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun 2. ve ek 1. maddelerine göre riskli alan ilan edilmesine ilişkin, 13/02/2017 tarih ve 2017/9909 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının iptali istemiyle açılmıştır
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın İkinci Kısmında Temel Hak ve Ödevlerin düzenlendiği, Birinci Bölümünde ise Genel Hükümlerin belirlendiği, bu bölümde yer alan “Temel Hak ve Hürriyetlerin Sınırlanması” başlıklı 4709 sayılı Yasa ile değişik 13. maddesinde: “Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.”, İkinci Bölümde Kişinin Hakları ve Ödevleri arasında yer verilen “mülkiyet hakkı” 35.maddesinde sayılmış ve bu hak “Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir. Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz” şeklinde düzenlemeye konu edilmiştir.
6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun’un 2. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendinde; Riskli yapı: Riskli alan içinde veya dışında olup ekonomik ömrünü tamamlamış olan ya da yıkılma veya ağır hasar görme riski taşıdığı ilmî ve teknik verilere dayanılarak tespit edilen yapıyı ifade edeceği belirtilmiştir.
Anılan Kanunun E . Maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde “Üzerindeki toplam yapı sayısının en az %65’i imar mevzuatına aykırı olan veya yapı ruhsatı alınmaksızın inşa edilmiş olmakla birlikte sonradan yapı ve iskân ruhsatı alan yapılardan oluşan alanlar, fen ve sanat norm ve standartlarına uygun, sağlıklı ve güvenli yaşama çevrelerini teşkil etmek, sağlık, eğitim ve ulaşım gibi kamu hizmetlerinin düzenli bir şekilde yürütülmesini sağlamak amacıyla, Bakanlığın teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca riskli alan olarak kararlaştırılabilir. Riskli alan sınırı uygulama bütünlüğü gözetilerek belirlenir.” hükmü öngörülmüştür.
Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliğinin, “Riskli alanın tespiti” başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasında da “Riskli alan; a) Alanın, zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığına dair teknik raporu,
b) Alanda daha önceden meydana gelmiş afetler varsa, bunlara dair bilgileri,
c) Alanın büyüklüğünü de içeren koordinatlı sınırlandırma haritasını, varsa uygulama imar planını,
ç) Alanda bulunan kamuya ait taşınmazların listesini,
d) Alanın uydu görüntüsünü veya ortofoto haritasını,
e) Zemin yapısı sebebiyle riskli alan olarak tespit edilmek istenilmesi halinde yerbilimsel etüd raporunu,
f) Alanın özelliğine göre Bakanlıkça istenecek sair bilgi ve belgeleri,
ihtiva edecek şekilde hazırlanmış olan dosyaya istinaden ve Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü alınarak Bakanlıkça belirlenir ve teklif olarak Bakanlar Kuruluna sunulur…” hükümlerine yer verilmiştir.
Dava dosyasının incelenmesinden; Eskişehir İli, Odunpazarı İlçesi, Emek, Gündoğdu, Yenidoğan ve Erenköy Mahalleleri sınırları içerisinde bulunan alana ilişkin olarak hazırlanan teknik rapor ile gerekçe raporunda özetle, 66,89 hektar büyüklüğündeki alandaki mevcut yapıların büyük bir kısmının yığma yapı olarak inşa edildiği, sosyal donatı alanlarından yoksun olduğu, hem yapısal anlamda hem de mekansal anlamda kentsel yaşam standartlarının ve yapı güvenliğinin düşük olduğu ve söz konusu alanın üzerindeki yapılaşmadan dolayı can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığının gözlemlendiği, sonuç olarak, söz konusu alanın 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun ek 1. Maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi uyarınca riskli alan ilan edilmesinin, alanda bulunan yapı stoğunun güçlendirilmesi ve yaşanabilir mekanlar oluşturulması bakımından uygun olacağının belirtildiği anlaşılmıştır.
Bu durumda; yukarıda anılan teknik rapordaki tespitler ve dosyada yer alan bilgi ve belgelerin değerlendirilmesi sonucu, Eskişehir İli, Odunpazarı İlçesi, Emek, Gündoğdu, Yenidoğan ve Erenköy Mahalleleri sınırları içerisinde bulunan ve ekli kroki ile listede sınır ve koordinatları gösterilen alanların riskli alan ilan edilmesine ilişkin, 13/02/2017 günlü, 2017/9909sayılı Bakanlar Kurulu Kararında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle; davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA Hüküm veren Danıştay Ondördüncü Dairesince, davalı idareler yanında davaya katılma isteminde bulunan Odunpazarı Belediye Başkanlığının dava konusu işlem ile ilgili menfaati bulunduğundan, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 31. maddesinin yollamada bulunduğu Hukuk Muhakemeleri Kanununun ilgili maddeleri uyarınca müdahale isteminde bulunan tarafın davalı idare yanında davaya katılma talebi kabul edilerek işin gereği görüşüldü:
Davalı idarelerin ehliyet def’ine ilişkin iddiaları yerinde görülmeyerek işin esasına geçildi.
Dava; 11/03/2017 günlü, 30004 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan, Eskişehir İli, Odunpazarı İlçesi, Emek, Gündoğdu, Yenidoğan ve Erenköy Mahallelerisınırları içerisinde bulunan ve ekli kroki ile listede sınır ve koordinatları gösterilen alanların, 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun ek 1. maddesi uyarınca riskli alan ilan edilmesine ilişkin 13/02/2017 günlü, 2017/9909 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının iptali istemiyle açılmıştır.
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının İkinci Kısmında Temel Hak ve Ödevlerin düzenlendiği, Birinci Bölümünde ise Genel Hükümlerin belirlendiği, bu bölümde yer alan “Temel Hak ve Hürriyetlerin Sınırlanması” başlıklı 4709 sayılı Yasa ile değişik 13. maddesinde: “Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.”, İkinci Bölümde Kişinin Hakları ve Ödevleri arasında yer verilen “mülkiyet hakkı” 35. maddesinde sayılmış ve bu hak “Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir. Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz” şeklinde düzenlemeye konu edilmiştir.
20.03.1952 günü kabul edilen İnsan Haklarının ve Temel Özgürlüklerinin Korunmasına İlişkin Sözleşmeye Ek 1 Nolu Protokol Türkiye tarafından 19.03.1954 tarihinde onaylanmıştır. Anılan Protokolün “Mülkiyetin Korunması” başlıklı 1. maddesinde: “Her gerçek ve tüzel kişinin mal ve mülk dokunulmazlığına saygı gösterilmesini isteme hakkı vardır. Herhangi bir kimse, ancak kamu yararı sebebiyle ve yasada öngörülen koşullara ve uluslararası hukukun genel ilkelerine uygun olarak mal ve mülkünden yoksun bırakılabilir. Yukarıdaki hükümler, devletlerin, mülkiyetin kamu yararına uygun olarak kullanılmasını düzenlemek veya vergilerin ya da başka katkıların veya para cezalarının ödenmesini sağlamak için gerekli gördükleri yasaları uygulama konusunda sahip oldukları hakka halel getirmez.” kuralı yer almıştır.
6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun 2. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde; Riskli alan: Zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıyan, Bakanlık veya İdare tarafından Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü de alınarak belirlenen ve Bakanlığın teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca kararlaştırılan alan olarak tanımlanmış, 26.04.2016 tarihinde yürürlüğe giren ek 1. maddesinde (Ek: 14/4/2016 – 6704/25 md.) “(1)a) Kamu düzeni veya güvenliğinin olağan hayatı durduracak veya kesintiye uğratacak şekilde bozulduğu yerlerde; planlama ya da altyapı hizmetleri yetersiz olan veya imar mevzuatına aykırı yapılaşma bulunan yahut yapı ya da altyapısı hasarlı olan alanlar, b) Üzerindeki toplam yapı sayısının en az %65’i imar mevzuatına aykırı olan veya yapı ruhsatı alınmaksızın inşa edilmiş olmakla birlikte sonradan yapı ve iskân ruhsatı alan yapılardan oluşan alanlar, fen ve sanat norm ve standartlarına uygun, sağlıklı ve güvenli yaşama çevrelerini teşkil etmek, sağlık, eğitim ve ulaşım gibi kamu hizmetlerinin düzenli bir şekilde yürütülmesini sağlamak amacıyla, Bakanlığın teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca riskli alan olarak kararlaştırılabilir. Riskli alan sınırı uygulama bütünlüğü gözetilerek belirlenir.” hükmü yer almıştır.
Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliğinin, “Riskli alanın tespiti” başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasında da “Riskli alan; a) Alanın, zemin yapısı veyaüzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığına dair teknik raporu, b) Alanda daha önceden meydana gelmiş afetler varsa, bunlara dair bilgileri, c) Alanın büyüklüğünü de içeren koordinatlı sınırlandırma haritasını, varsa uygulama imar planını, ç) Alanda bulunan kamuya ait taşınmazların listesini, d) Alanın uydu görüntüsünü veya ortofoto haritasını, e) Zemin yapısı sebebiyle riskli alan olarak tespit edilmek istenilmesi halinde yerbilimsel etüd raporunu, f) Alanın özelliğine göre Bakanlıkça istenecek sair bilgi ve belgeleri, ihtiva edecek şekilde hazırlanmış olan dosyaya istinaden ve Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü alınarak Bakanlıkça belirlenir ve teklif olarak Bakanlar Kuruluna sunulur…” hükümlerine yer verilmiştir.
Yukarıda belirtilen Anayasa ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi düzenlemeleriyle kişilerin mülkiyet hakları güvence altına alınmıştır. Mülkiyet hakkının yalnızca kamu yararının mevcut olduğu durumlarda kanunla sınırlanabileceği de yine bu düzenlemelerde öngörülmüştür. Kanun koyucu tarafından olağan dışı kanun olarak düzenlenen 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun kapsamında da kanunda sayılan idarelerce mülkiyet hakkına sınırlama getirilebilecektir. Ancak, yine burada Kanun bu yetkinin kullanımını oldukça sıkı kurallara bağlamış ve ortada kamu yararını ilgilendiren durumun bulunduğunu hiçbir şüpheye yer vermeyecek şekilde açık ve somut bir şekilde ortaya konulmasını şarta bağlamıştır.
Bu bağlamda, bir alanın üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıması sebebiyle “Riskli Alan” olarak ilan edilebilmesi için mutlaka yapıların fiili durumları incelendikten sonra hazırlanacak teknik bir rapor ile ortaya konulması; Üzerindeki toplam yapı sayısının en az %65’i imar mevzuatına aykırı olan veya yapı ruhsatı alınmaksızın inşa edilmiş olmakla birlikte sonradan yapı ve iskân ruhsatı alan yapılardan oluşan yerlerde; fen ve sanat norm ve standartlarına uygun, sağlıklı ve güvenli yaşama çevrelerini teşkil etmek, sağlık, eğitim ve ulaşım gibi kamu hizmetlerinin düzenli bir şekilde yürütülmesini sağlamak amacıyla riskli alan ilanının yapıldığının açık ve somut şekilde ortaya konulması gerekecektir.
Dava dosyasının incelenmesinden; 11/03/2017 günlü, 30004 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan, Eskişehir İli, Odunpazarı İlçesi, Emek, Gündoğdu, Yenidoğan ve Erenköy Mahalleleri sınırları içerisinde bulunan ve ekli kroki ile listede sınır ve koordinatları gösterilen alanların, 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun ek 1. maddesi uyarınca riskli alan ilan edilmesine ilişkin, Bakanlar Kurulu Kararının iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmıştır.
Uyuşmazlık konusu olayda, 6306 sayılı Kanun uyarınca hazırlanan ve dava konusu işlemin dayanağını oluşturan teknik rapor ve gerekçe raporu ile dosyada bulunan bilgi ve belgelerin birlikte incelenmesinden; dava konusu alanın 66,89 hektar büyüklüğünde olduğu, alan içerisinde bulunan ve şehrin önemli ulaşım akslarından biri olan sanayi çarşısının çöküntü haline geldiği, alanda bulunan toplam 1256 adet yapının 1128’i sanayi-ticari birim, 116’sı konut, 6’sı resmi kurum binası, 5’i terkedilmiş çöküntü halinde yapı, 1 tanesinin de inşaat halinde yapı olduğu, bu yapıların 396’sı 51-65 yaş, 414’ü 41-50 yaş, 259’u 31-40 yaş, 54’ü 21-30 yaş, 51’i 11-20 yaş, 11’i 0-10 yaş aralığındayken 71’inin ise yapım yılının tespit edilemediği, yine söz konusu 1256 yapıdan 887’sinin kargir-yığma, 363’ünün betonarme, 4’ünün çelik ve 1’inin ise ahşap yapı cinsinde olduğu, dava konusu alanda bulunan yapılardan 80 tanesinin yapı ruhsatı bulunurken 1176 adet yapının ruhsatının bulunmadığı,6306 sayılı Kanunun ilgili maddesi uyarınca yeter şart olarak görülen %65’lik ruhsatsız yapı oranı sınırının %93’lük seviye ile aşıldığı, ayrıca alanda bulunan 30 adet yapının RBTE’ye göre yapı risk analizi yapıldığı, bu yapılarda taşıyıcı sistem imalatı sırasında kullanılan harcın kalitesiz malzemeden yapıldığı ve taşıyıcılık özelliğini zamanla kaybettiği, analiz yapılan bütün binaların riskli yapı olarak tespit edildiği, alanda bulunan yapıların büyük bir kısmının 1999 yılından önce inşa edildiği için yürürlükte bulunan yapı denetimine ilişkin yönetmelik şartlarını sağlamadığı, yapıların malzeme ve yapım kalitesi açısından iyi durumda olmadığı, riskli bina yoğunluğunun bulunduğu dava konusu alanın taşıdığı tehlikeyi ortadan kaldırmak, aynı zamanda çöküntü bölgesi haline gelmiş ve ekonomik, sosyal ve fiziksel açıdan işlevini yitirmiş bu alana, yeni bir işlev vermek, ekonomik değerini artırmak, fiziki çevresini yeniden düzenlemek, yaşanabilir konut ve/veya ticaret olarak kent ile hem fiziksel hem de sosyal açıdan bir bütün olarak işleyen sağlıklı yeni yaşam alanları üretmek, alanın fen ve sanat norm ve standartlarına uygun, sağlıklı ve güvenli yaşama çevrelerini teşkil etmek, sağlık, eğitim ve ulaşım gibi kamu hizmetlerinin düzenli bir şekilde yürütülmesini sağlamak amacıyla dönüşümünün gerçekleşmesi gerektiğinin belirtildiği, Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının 24/10/2016 günlü, 28256 sayılı görüşünün alındığı, 66,89 hektar büyüklüğündeki alanın 6306 sayılı Kanunun ek 1. maddesi uyarınca “Riskli Alan” ilan edilmesi teklifinde bulunulduğu, teknik rapor ile Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı (AFAD) görüşü doğrultusunda, dava konusu işlemle alanın “riskli alan” olarak ilan edildiği anlaşılmaktadır.
Bu durumda; dosyada bulunan alandaki yapıların yapı ruhsat bilgilerini içeren tablodan riskli alan ilan edilen Eskişehir İli, Odunpazarı İlçesi, Emek, Gündoğdu, Yenidoğan ve Erenköy Mahalleleri sınırları içerisinde bulunan yapıların %93’ünün (1256 yapıdan 1176’sının) ruhsatsız olduğu anlaşıldığından,6306 sayılı Kanunun Ek-1.maddesinde belirtilen şartların oluştuğu sonuç ve kanaatine ulaşılmış olup, fen ve sanat norm ve standartlarına uygun, sağlıklı ve güvenli yaşama çevrelerini teşkil etmek, sağlık, eğitim ve ulaşım gibi kamu hizmetlerinin düzenli bir şekilde yürütülmesini sağlamak amacıyla,6306 sayılı Kanunun ek 1. maddesine göre riskli alan ilan edilmesine ilişkin 13/02/2017 günlü, 2017/9909 sayılı Bakanlar Kurulu Kararında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddine, yargılama giderlerinin davacı üzerinde bırakılmasına, davalılar yanında müdahil tarafından yapılan 118,40 TL yargılama giderinin davacıdan alınarak müdahile verilmesine, Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen 1.800,00-TL. vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine, artan posta avansının istemi halinde müdahile iadesine, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 20/A-2-(g) maddesi uyarınca, kararın tebliğinden itibaren 15 gün içerisindeDanıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere21/12/2017tarihinde oybirliğiyle karar verildi.