Kentsel dönüşüm sınırının bir kısmı 6306 sayılı Kanunun 2. maddesi uyarınca, riskli alan ilan edilmiştir. Bu durumda, “Kentsel Dönüşüm İlanına” ilişkin meclis kararında hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
İstemin Özeti: Adana 2. İdare Mahkemesince verilen 21/05/2014 tarihli, E:2013/2046, K:2014/1050 sayılı kararın, usul ve hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek bozulması istenilmektedir.
Savunmanın Özeti: Temyiz edilen kararda bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, usul ve kanuna uygun olan kararın onanması gerektiği savunulmaktadır.
TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü:
Dava, Adana İli, Seyhan İlçesi, A1 Mahallesi, 11080 ada, 1 parsel sayılı davacıların hissedarı olduğu taşınmazın da kentsel dönüşüm alanı sınırları içerisine alınmasına ilişkin Adana Büyükşehir Belediye Meclisinin 12.06.2013 günlü ve 136 sayılı kararının iptali istemiyle açılmış; İdare Mahkemesince, davaya konu işlemin tesisi sırasında davacılara ait taşınmazın yer aldığı bölgenin kentsel dönüşüm alanı olarak ilan edilmesi için Kanunda öngörülen şartların bulunup bulunmadığı hususunda davalı idare tarafından herhangi bir araştırma ve incelemenin yapılmadığı, kentsel dönüşüm alanı sınırı tespit edilirken hangi kriter veya kriterlere uyulduğunun açık olmadığı ve sonrasında bu alanın, hangi kullanımlara dönüşeceğinin belirtilmediği gibi yargılamanın devamı sırasında da ara kararı ile sorulmasına rağmen bu hususlara ilişkin bilgi ve belgelerin dava dosyasına ibraz edilmemesi karşısında, dava konusu işlemede hukuka ve mevzuata uyarlık bulunmadığının anlaşıldığı gerekçesiyle, dava konusu işlemin iptaline karar verilmiş, bu karar davalı idare vekili tarafından temyiz edilmiştir.
2577 sayılı İdarî Yargılama Usûlü Kanunu’nun 2/1-a maddesinde, “idarî işlemlerin yetki, şekil, sebep, konu ve maksat unsurlarından biri yönünden hukuka aykırı olduğu iddiasıyla, menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan iptal davaları” idarî dava türleri arasında sayılmıştır.
İdare Hukukunda idari işlemlerin unsurları doktrinde ve yargı kararlarında yetki, şekil, sebep, konu ve amaç olarak sayılmaktadır. Bu unsurlardan birinin hukuka aykırılığının tespiti halinde ise 2577 sayılı Kanunun 2/1-a maddesi uyarınca idari işlem iptal yaptırımına tabiidir.
Bir idari işlemin unsurları arasında sayılan “sebep unsuru”, işlemin tesis edilmeden önce varolan ve idareyi belli bir karar veya işleme götüren hukuki veya fiili durumdur. Sebep unsurunun tanımlarından anlaşılacağı üzere idari işlemin mutlaka bir sebebe dayanması gerekir ve bu sebep objektif nitelikte olmalıdır. İdari işlemin sebebi işlem tesisi sırasında açıkça gösterilebileceği gibi idari işlemin dava konusu edilmesi halinde işlemi tesis eden makam tarafından da yargılama sırasında yapılan savunmalarda da beyan edilebilir. Ancak sebep unsurunda bulunması gereken objektifliğin temini ve yargısal denetiminin yapılabilmesi için gösterilen sebebin işlemi tesis eden makama özel, muğlak, soyut ve belirsiz gerekçelere değil, aksine idareleri işlem tesisine zorlayan sebebin hukuka uygunluk denetimine elverişli bir şekilde somut bilgi ve belgelere dayanan gerekçeleriyle ortaya konulması zorunludur.
5393 sayılı Belediye Kanunun 73. maddesinin 1. fıkrasında “Belediye, belediye meclisi kararıyla; konut alanları, sanayi alanları, ticaret alanları, teknoloji parkları, kamu hizmeti alanları, rekreasyon alanları ve her türlü sosyal donatı alanları oluşturmak, eskiyen kent kısımlarını yeniden inşa ve restore etmek, kentin tarihi ve kültürel dokusunu korumak veya deprem riskine karşı tedbirler almak amacıyla kentsel dönüşüm ve gelişim projeleri uygulayabilir. Bir alanın kentsel dönüşüm ve gelişim alanı olarak ilan edilebilmesi için yukarıda sayılan hususlardan birinin veya bir kaçının gerçekleşmesi ve bu alanın belediye veya mücavir alan sınırları içerisinde bulunması şarttır….” hükmüne yer verilerek kentsel dönüşüm ilanı için gerekli koşullar sınırlı sayıda sayma yoluyla belirtilmiş olup, kanunda belirtilen yetkili idarelerin, koşullardan birinin varlığı halinde belirli bir bölgede “kentsel dönüşüm” ilan edilebileceğinde duraksama bulunmamaktadır. Ancak idareler yasal dayanak çerçevesinde işlem tesis ederken yasada öngörülen hangi sebebe binaen “Kentsel Dönüşüm İlanına” yöneldiğini, ilan edilen sınırın belirlenmesinde gözetilen kriterleri, kentsel dönüşüm sınırını çevresinden ayrıştıran özelliklerini, yargısal denetime elverecek bir biçimde, somut bilgi ve belgeye dayanan gerekçeleriyle, objektif bir biçimde ortaya koymak durumundadır. Aksi davranışla herhangi bir araştırma ve değerlendirme yapılmadan işlem tesisi halinde, idarelerin keyfiliğinden söz edilebileceği gibi, yargılamaya konu edilen idari işlemin esası hakkında hukuka uygunluk denetimi yapılamaması dolayısıyla anılan işlemlerden etkilenen şahıslar açısından Türkiye Cumhuriyeti Anayasası ve tarafı olduğumuz Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi ile güvence altına alınan hukuki güvenliğin zedelenmesi söz konusu olacaktır.
Bakılan davada, dava konusu edilen “kentsel dönüşüm sınırı ilanına” ilişkin meclis kararında, işlemin 5393 sayılı Belediye Kanununun 73. Maddesi uyarınca yapıldığı belirtilmesine karşın, anılan kanun hükmünde sayılan hangi husus nazara alınarak bu alanın kentsel dönüşüm sınırı olarak belirlendiğinin somut bir şekilde belirtilmediği, “toplu konut uygulamaları”nın düşünüldüğünün soyut bir şekilde beyan edilmesiyle yetinildiği, İdare Mahkemesi’nin 23.01.2013 günlü ara kararına verilen cevapta da bu hususa yönelik somut bir açıklamaya yer verilmediği gibi işlem tesisinden önce yapılan teknik ve bilimsel bir çalışmanın da varlığından sözedilmediği, mülkiyet hakkının özüne etki eden idari bir karara dayanak alınamayacak nitelikteki, personel tarafından icra edilen “müşahade” ve “fotoğraflama” eylemlerinin dava konusu meclis kararına dayanak olarak gösterildiğinin anlaşılması karşısında, dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Öte yandan; davalı idarenin 26.06.2014 günlü temyiz dilekçesinde, 5393 sayılı Kanunun 73. maddesinde, “kentsel dönüşüm sınırı ilanı”nın araştırma raporu aracılığı ile yapılması gerektiği yolunda bir zorunluluk öngörmediği belirtilerek, esasen böyle bir araştırmanın yapılmadığı ifade edilmekte ve rapora veya incelemeye gerek olmadığı iddiasıyla temyize konu mahkeme kararının bozulması istenilmekte ise de; anılan kanun hükmünde belirli bir format ve çerçevede özel bir araştırma raporu hazırlanması doğrultusunda idarelere yükümlülük yüklenmemesinin, idarelere keyfi ve soyut işlem tesisi yönünde hak bahşetmeyeceği gibi yukarıda açıklamasına yer verilen idari işlemin “sebep unsuru” çerçevesinde, yalnız dava konusu işleme hasren değil, idarelerin tüm işlemleri açısından, işlem tesisinden önce mevcut olan hukuki ve objektif sebebin idari işlemin niteliği ve kapsamı ile orantılı bir biçimde dayanağı bilgi ve belgeler eklenerek ortaya konulması idari işlemin temel ilkelerinden olup yargısal denetim sırasında bu unsurun değerlendirilmesi esastır.
Kaldı ki, dava konusu edilen 12.06.2013 tarihli meclis kararından sonra, uyuşmazlık konusu taşınmazı da kapsayan kentsel dönüşüm sınırının bir kısmı 6306 sayılı Kanunun 2. maddesi uyarınca, 18.11.2013 tarihli, 2013/5618 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile “Riskli Alan” ilan edilmiştir.
Bu durumda, “Kentsel Dönüşüm İlanına” ilişkin meclis kararında hukuka uyarlık, temyize konu mahkeme kararında hukuki isabetsizlik bulunmamaktadır.
İdare ve Vergi Mahkemeleri tarafından verilen kararların temyiz yolu ile incelenerek bozulabilmeleri 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 49. maddesinde yazılan nedenlerden birinin bulunması halinde mümkündür.
Açıklanan nedenlerle, Adana 2. İdare Mahkemesince verilen 21/05/2014 tarihli, E:2013/2046, K:2014/1050 sayılı kararın ONANMASINA, dosyanın adı geçen Mahkemeye gönderilmesine, bu kararın tebliğ tarihini izleyen günden itibaren 15 gün içerisinde kararın düzeltilmesi yolu açık olmak üzere, 21/04/2015 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
KARŞI OY: Dava konusu; davacıların hissedarı olduğu gayrimenkulün, kentsel dönüşüm alanı sınırları içine alınmasına dair Büyükşehir Belediye Meclisine ait kararının; taşınmazın bulunduğu alanın yapılaşmış olduğu, kentsel dönüşüm şartları taşımadığı ileri sürülerek, iptaline taalluk etmektedir.
Esas mahkemesi de verdiği kararda; davalı idarece kentsel dönüşümün yapılmasının gerekçelerini ortaya koyan bir araştırma raporu hazırlanmadığı, kentsel dönüşüm alanının tespitinde 5393 sayılı kanunun 73. maddesinde belirtilen sebeplerden hangisine dayanıldığının izah edilmediğinden bahisle, dava konusu işlemin iptaline karar vermiştir.
Oysa ki, dava dosyasında var olan evrakların bir bütün halinde incelenmesinden;
1)-11 Nisan 2013 tarihli Büyükşehir Belediye Meclisinin oturumunda incelenmek üzere İmar ve Bayındırlık-Ulaşım Komisyonuna havale edilen kentsel dönüşüm ve gelişim alanı sınırlarının ilan edilmesi hususunda Başkanlık makamına yetki verilmesine ait 09 Nisan 2013 tarihli Büyükşehir Belediye Başkanlığına ait yazıda;5393 sayılı Kanunun 73. maddesine istinaden bu alan içinde ” Toplu Konut ” uygulamalarının düşünüldüğü. (Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Sınırlarının İlan Edilmesine Yönelik Meclis Karar vermeden önce Başkanlık Makamının Meclise teklifine dair resmi yazı)
2)-Ayrıca yukarıda isimleri zikredilen Meclis Komisyonlarınca hazırlanan raporda özetle “Bu alan içinde ” Toplu Konut ” Projeleri ile ilgili çalışmaların hazırlanması ve/veya uygulanması amacının olduğuna dair resmi raporla, Büyükşehir Belediye Meclisinin olumlu yada olumsuz karar verebilmesine dair bilgilendirme.
3)-Nihayet 12 Haziran 2013 tarihli Büyükşehir Belediyesi Meclis Kararında; ” Adı geçen alanda Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Alanı Sınırları ilan edilmesine… Toplu Konut Projeleri ile ilgili söz konusu çalışmaların hazırlanması ve uygulanması amacıyla… 5393 sayılı Kanunun 73. maddesine istinaden Başkanlık Makamına yetki verilmesine, oybirliğiyle karar verildi. ” denilmektedir.
5393 sayılı Kanunun 73. maddesi açıkça “…Konut alanları oluşturmak amacıyla kentsel ve dönüşüm ve gelişim projelerinin uygulanabileceğini” hüküm altına almıştır.
“Bu alan içinde yapı olup olmaması da ” önemli değildir.
Bu sebeple olayda zikredilen meclis kararının içeriği, 5393 sayılı Kanun 73. madde çerçevesinde “konut alanları oluşturmak” gayesiyle işlem tesis edildiğini her yönüyle ortaya koymaktadır.
Bunun için hangi sebebe binaen kentsel dönüşüm ilanına yönelindiği, mahkemece iptaline karar verilen 12/06/2013 tarihli meclis kararının muhtevasında, mevcuttur.
Bu hal sayın mahkemece re’sen gözetilmeliydi… Diğer bir deyişle idari işlem tesisine kanun gereği zorlayan sebep “Büyükşehir Meclis Kararında konut alanları oluşturulmasıdır.”
Kentsel Dönüşüm ilan edilen yerlerin sınırlarının tespitinde gözetilen kriterleri, ayrıştıran özellikleri 5393 sayılı Kanunun 73 maddesi, belediye meclislerinin takdirine bırakmıştır. Bu konuda kanun koyucu somut bilgi ve belgeye dayanan gerekçenin aranmasına müteveccih, bir lazımeye de yer vermemiştir… Kanunun düzenlemediği bir hususa yönelik idareye tanınan takdir hakkının kullanılması da idarelerin keyfiliğini gündeme getirmez. Bilakis, kanunda tanzim edilen ve aranan ölçüye aykırı hareketin vaki olmasında, idarenin keyfiliğinden söz edilebilir. Hukuka uygunluk denetimi, kanunun açıkça aradığı kriterlere, idarenin riayet edip etmemesi konusunda yapılabilir. Kanununda açıkça yer verilmeyen kıstasların, hukuka uygunluk denetimi de yapılamaz… Kanunda dayanağı olmayan bilgi ve belgeler, yargısal denetim vesilesiyle idarelerden istenilemez, talep edilemez…
Kanun hükmü, bu alanın ” vasfının ” belirlenmesi ile ilgili; ilmi ve teknik bir araştırma veya rapor yahut somut bilgi ve belge de aramamaktadır…
Kanunun mecbur kılmadığı veya herhangi bir şarta bağlamadığı bir hususta, ilave şartların varlığını gündeme getirmek ve muhakeme etmek hukuka tamamen aykırıdır.
İdari işlemlerde sebep unsurunun idari muhakemeye tabii tutularak değerlendirilmesi de İdare Hukukunda ehemmiyetli bir konudur. Çıkarılan kanunlar, halkın iradesini tenvir eder, temsil eder ve yansıtırlar. Misal olarak; Kanun, idari işlemin tahakkukunda ( gerçekleşmesinde ) üç tane birbirinden ayrı ve müstakil sebebin ön şartı olarak varlığını birlikte arıyorsa, idarenin sadece iki şarta ( sebebe ) dayanarak idari tasarrufu gerçekleştirmesi, idari muamelenin sebep unsuru bakımından hukuka aykırılığını gündeme getirir. Diğer bir hal ise; kanunun idari işlemin gerçekleştirilmesinde açıkça hem lafız hem de ibare olarak, ” kamu yararı “, ” kamu düzeni ” gibi sebeplerin varlığını arayarak, idareyi işlem yapmaya sevkeden işlemlerin subutu durumunda ise; ( örneğin: Kanunun, ” idare kamu yararını gözönüne alarak izin verir ” düzenlemesi gibi ) Burada ” izin verme ” işlemi, idari yargı denetimiyle muhakeme edilirken, kamu yararı muhtevasının ne olduğu, idari makamlardan sorgulanmalı ve müşahhas ( somut ) olarak bu durumun aranması gerekli ve şarttır. Lakin; ” Kanunun abesle iştigal etmeyeceği ” genel prensibi mucibince kanun metni önemlidir. Kanunda geçen noktalama işaretleri, kelimeler, tamlamalar… Kanunun iradesini ortaya koymada ayrı ve özel bir ehemmiyet teşkil ederler. Bu sebeple idari işlemlerin sebep unsurunu değerlendirmede diğer bir durum ise; idari işlemin tesisinde örneğin kanun ” Bakanlar Kurulunca gerekli görülen hallerde ” şeklinde bir düzenleme getirmişse, artık idari yargının burada, kamu menfaatinin olup olmadığını somut olarak Bakanlar Kurulu işleminden sorgulaması beklenmemelidir. Zira kanun bu somut olguyu ve olguları kanun metnine dercedebilir, bundan müstağni kalmazdı… Burada Bakanlar Kuruluna tanınan bir ” takdir hakkı ” mevzubahistir… “Kanun niye bu kadar geniş yetki verdi ? Böyle ucu açık yetkiler tanınamaz ” denilebilir. İşte, Anayasa Mahkemesine müracaat bunun için vardır. Anayasa gereği müracaata yetkili olanlar, bu kanunun iptalini gündeme getirebilirler. Anayasal sistemimiz bu şekilde kendini, kanunlara karşı müracaat yollarını açarak koruduğu gibi, ayrıca tanınan takdir hakkının kötüye kullanımından da her türlü meşru murakebeyle halkımız gerekli hassasiyetini gösterebilir. Bunun için, kanun koyucu idareye bir takdir hakkı tanımışsa yargı mercilerine düşen görev, takdir hakkının yetkili mercilerce kullanılıp kullanılmadığı gibi daha somut konulara insihar etmesi gerekliliğidir… Aksi halde takdir hakkının içini, muhtevasını açık bir kanun hükmü yoksa, idari yargıda muhakeme yoluyla aramak hukuken muteber değildir.
Bu bakımdan takdir hakkı bahşeden kanun iptal edilene veya yeni bir kanunla değişene dek tüm yargı merciilerinin uymak zorunda olduğu bir metindir…
Bu durumun aksine bir yargı denetimi, Büyükşehir Belediye Meclisinin takdir hakkına bir müdahale niteliği taşır. Zira hem Anayasa madde 125 fıkra 4 de “… İdari eylem ve işlem niteliğinde veya (İdarenin) takdir ve yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilemez.” hem de 2577 sayılı Kanunun 2-2 maddesinde de “İdari Yargı Yetkisi, İdari Eylem ve İşlemlerin Hukuka Uygunluğunun Denetimi ile sınırlıdır. İdari Mahkemeler yerindelik denetimi yapamazlar, yürütme yetkisini Kanunlarda gösterilen şekilde ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, İdari eylem ve işlem niteliğinde veya idarenin takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı veremezler.” hükümleri her yönüyle açıktır.
Bunun için Kanunun getirmediği şartları ve ölçüleri, muhakeme şartı olarak yargı denetiminde aramak hukuken doğru değildir.
Ayrıca ihtilaf konusu gayrimenkulü de kapsayan kentsel dönüşüm sınırının bir kısmının 6306 sayılı Kanunun 2. maddesi uyarınca 18/11/2013 tarih ve 2013/5618 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile ” riskli alan ” olarak ilan edilmesi, adı geçen alanda, kentsel dönüşüm yapılmasına yönelik ihtiyacı da, teyit ettiği açıktır. Böyle bir alanda dönüşüme gidilmiş olması, alınan belediye meclis kararının isabetini ortaya koymaktadır. Yoksa Bakanlar Kurulunun böyle bir karar alması ilgili kanun gereğince 5393 sayılı Kanunun 73. maddesine göre alınan kararı ortadan kaldırmamaktadır.
Tüm bu sebeplerle; 12 Haziran 2013 tarih ve 136 sayılı Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Alanı sınırlarının ilanına mütevecih Belediye Meclisi Kararı, 5393 sayılı Kanunun 73. maddesinde varolan şartlara muvafık olduğundan mütevellit, mahkeme kararının BOZULMASI kanaatıyla çoğunluk görüşüne iştirak etmiyorum.