İmar Kanunu ve Kıyı Kanununda yer almayan taşınmazın imar hakkının transferini öngören söz konusu yöntemin uyuşmazlığa konu plan değişikliği ile kabul edilmesinde hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
İstemin Özeti: İstanbul 9. İdare Mahkemesince verilen 29/12/2015 tarihli, E:2013/2206, K:2015/2409sayılı kararın, usul ve hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek bozulması istenilmektedir.
Savunmanın Özeti: Temyiz edilen kararda bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, usul ve kanuna uygun olan kararın onanması gerektiği savunulmaktadır.
Danıştay Tetkik Hakimi Düşüncesi: Temyiz istemine konu edilen İdare Mahkemesi kararının, dava konusu nazım imar planı değişikliği ile taşınmazın parklar ve dinleme alanları fonksiyonuna ayrılmasına ve taşınmazın içerisinde kaldığı alanın jeolojik etüt şartlı alan, taşkına maruz alan olarak belirlenmesine ilişkin kısım yönünden onanması; transfer edilecek alan lejantına ayrılmasına ilişkin kısım yönünden ise, mülkiyet hakkına müdahale edilmesi ancak kanuni düzenleme ile mümkün olabileceğinden, başta İmar Kanunu olmak üzere yasal olarak mevzuatımızda yer almayan bu yöntemin uyuşmazlığa konu plan değişikliği ile kabul edilmesinde hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesi ile bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü:
Dava, İstanbul İli, Silivri İlçesi, A1 Mahallesi, 3984 parsel sayılı taşınmazın parklar ve dinlenme alanları kullanımına ayrılmasına ve transfer edilecek alan, jeolojik etüt şartlı alan, taşkına maruz alan lejantı kapsamına alınmasına yönelik 17.12.2012 onay tarihli 1/5000 ölçekli A1-Ortaköy ve Kavaklı TEM Otoyolu Güneyi Nazım İmar Planıdeğişikliğininiptali istemiyle açılmış; İdare Mahkemesince, mahallinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucu düzenlenen bilirkişi raporu ile dosyanın birlikte değerlendirilmesinden, 3621 sayılı Kıyı Kanunu kapsamında kamu yararı ilkesi esas alınarak, toplumun her kesimine hitap edecek tarzda parklar, günübirlik rekreasyon alanları gibi kamuya açık rekreatif amaçlı kullanımlar oluşturulmak üzere dava konusu planda kıyı alanlarının yeşil alana ayrıldığı, yine İSKİ tarafından tanımlanan dere koruma kuşaklarının plana işlendiği ve taşkın alanları ile ayrıntılı jeolojik etüt gerektiren alanların birleştirilerek yeşil alan kullanımına ayrıldığı, taşınmaza getirilen fonksiyonlar yönünden dava konusu nazım imar planının üst 1/100000 ölçekli İstanbul Çevre Düzeni Planı ile uyumlu olduğu, plan uygulama aracı olarak da kamulaştırma ve parselasyon yanında imar hakkı transferinin strateji olarak benimsendiği, uyuşmazlık konusu alanda transferin gerçekleşmesi halinde yapılaşma yoğunluklarının bir miktar artırılmasına yönelik plan hükümleri ile transferin cazip hale getirilmeye çalışıldığı, imar transferi olgusunun kullanılıp kullanılmayacağı bir seçenek olarak durmakla birlikte, kullanılması halinde hangi koşullarda ve hangi konumda kullanılacağının bu aşamada net olmadığı, kaldı ki imar hakkı transferi nedeniyle ortaya çıkması muhtemel olan sorunlar salt mülkiyet hakkına ilişkin olacağından, imar planın hukuki denetiminin, şehircilik ilkeleri ve planlama esaslarına uygunluk yönünden yapılması gerektiği gerçeğinin önüne geçemeyeceği, her ne kadar bilirkişi raporlarında 3194 sayılı İmar Kanunu ile Plan Yapımına Dair Esaslara Ait Yönetmelikte imar hakkı transferine yönelik açık hüküm bulunmadığından, dava konusu nazım imar planının mevzuata uygun olmadığı belirtilmekte ise de, imar hakkı transferinin imar planlarını uygulama aracı olması nedeniyle imar mevzuatında açıkça düzenlenmesine gerek olmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiş, bu karar davacı tarafından temyiz edilmiştir.
Dosyanın incelenmesinden; meri 15.04.1988 tarihli 1/1000 ölçekli uygulama imar planında “konut alanı” kullanımında kalan uyuşmazlık konusu taşınmazın, 17.12.2012 onay tarihli 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliği ile “parklar ve dinlenme alanları” fonksiyonuna ayrılarak, taşkına maruz alan, jeolojik etüt şartlı alan ve transfer edilecek alan lejant sınırları içerisinde belirlenmesi üzerine bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Temyize konu idare mahkemesi kararının, dava konusu nazım imar planı değişikliği ile taşınmaza getirilen parklar ve dinlenme alanları fonksiyonu ile taşınmazın içerisinde kaldığı alanın jeolojik etüt şartlı alan, taşkına maruz alan lejant sınırları içinde belirlenmesine ilişkin kısmında 2577 sayılı Yasanın 49/1. maddesinde sayılan bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmamaktadır.
Uyuşmazlık konusu taşınmazın “TR” notasyonlu transfer edilecek alan lejantı kapsamına alınması yönünden ise;
Anayasanın 35. maddesinde; “Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir. Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz.” hükmü yer almaktadır.
Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin Ek 1 No.lu Protokolünün “Mülkiyetin korunması” başlıklı 1. maddesinde: “Her gerçek ve tüzel kişinin mal ve mülk dokunulmazlığına saygı gösterilmesini isteme hakkı vardır. Herhangi bir kimse, ancak kamu yararı sebebiyle ve yasada öngörülen koşullara ve uluslararası hukukun genel ilkelerine uygun olarak mal ve mülkünden yoksun bırakılabilir. Yukarıdaki hükümler, devletlerin, mülkiyetin kamu yararına uygun olarak kullanılmasını düzenlemek veya vergilerin ya da başka katkıların veya para cezalarının ödenmesini sağlamak için gerekli gördükleri yasaları uygulama konusunda sahip oldukları hakka halel getirmez.” hükmüne yer verilmiştir.
Dava konusu plan değişikliğine ait pafta örneğinin, lejantın ve plan notlarının incelenmesinden; uyuşmazlığa konu taşınmazları da kapsayan ilk 50 metrelik sahil şeridi içerisinde yeşil alan olarak ayrılan alanların transfer edilecek alan “TR” lejantı ile işaretlendiği, plan notlarında ise Transfer Edilecek (TR) Alanların:”Planda yeşil alan, sosyal donatı alanı ve yol olarak ayrılan bu alanların inşaat hakları, söz konusu alanların bedelsiz kamu eline geçmesinin ardından ilgili plan notlarında belirtilen şekilde K1, K2, T+H-3, K+T-6 ve K+T-7 alanlarına transfer edilebilir. Bu alanlardaki parsellerin transfere konu olacak kısımlarının imar hakkı; uygulama görmemiş parsellerin %60’ı, uygulama görmüş parsellerin ise uygulamadan önceki alanlarının %60’ı alınarak, bu planın onaylandığı tarihte yürürlükte olan 1/1000 ölçekli uygulama imar planında yarısından fazlası Konut, Ticaret ve Ticaret + Konut Alanlarında kalan parseller için KAKS:1,00 üzerinden, yarısından fazlası veya tamamı Sosyal Donatı ve Teknik Altyapı ve Yeşil Alanlarda kalan parsellerde ise KAKS:0,60 üzerinden hesaplanarak transfer edilebilir. Parselin tamamının transfer alanı içinde kalmaması durumunda bu işlem sadece parselin transfer alanı içinde kalan kısmı için uygulanır.” şeklinde açıklandığı görülmektedir.
Davalı idare tarafından, uyuşmazlığa konu 1/5000 ölçekli planda kıyı şeridinde ayrılan yeşil alanların transfer alanı sınırları içerisinde gösterildiği, bu alanların kamu yararı kapsamında sosyal donatı olarak kamunun eline geçmesi gereken alanlar olduğu, bu kapsamda öncelikli uygulama aracının kamulaştırma olduğu, ancak kıyı bandında dönüşümü öngörülen alanların hâlihazırda üstünde yapıların mevcut olması ve alanın büyük olması göz önünde bulundurulduğunda kamu kaynaklarının verimli kullanımı amacı ile kamulaştırma yükünü azaltacak ikinci bir uygulama aracı olarak imar transferi seçeneğinin plana konu edildiği, bu itibarla dava konusu 1/5000 ölçekli nazım imar planında kabul edilen imar hakları transferi ile plan raporunda ayrıntılı şekilde anlatılan dere yatakları, jeolojik açıdan sakıncalı alanlar ve kıyı kenar çizgisinden itibaren ilk 50 metrelik korunması gerekli alanlarda var olan imar haklarının bir bölümünün veya tamamının başka alana transfer edilerek bu alanların korunmasının amaçlandığı belirtilmektedir.
Kamu tarafından ortak kullanım işlevine sahip, özel mülkiyete ait taşınmazların yetkili idarelerce kamulaştırma yöntemi kullanılarak kamunun kullanımına kazandırıldığı bilinmektedir. Ancak uyuşmazlığa konu transfer kavramı incelendiğinde, plan değişikliğini yapan belediye tarafından kamulaştırma yolu ile bu alanların kamuya kazandırılmasına alternatif bir yöntem olarak, imar hakkı transferi yolunun kabul edildiği anlaşılmaktadır.
Bu durumda Anayasa ve kanunlarla kabul edilen kamulaştırma yöntemine alternatif olması amacıyla kabul edilen imar hakkı transferi kavramının değerlendirilmesi gerekmektedir.
Hukuki metinlere yeni bir yöntem olarak dâhil olan imar hakkı transferine ilişkin uygulamaların incelenmesinden; yöntemin zorunlu yahut isteğe bağlı olmasına göre iki ayrı uygulamasının olduğu görülmektedir.
Bu kavramların incelenmesinden; zorunluluk esasına dayanan transfer uygulamasında, transfer edilecek alanda mevcut yapılaşma dışındaki tüm yapılaşmalar yasaklanarak mülkiyet sahibinin plan gereği oluşturulacak sertifikaları alması ve bunları satarak veya varsa alıcı bölgede kullanarak kayıplarını telafi etmesi esastır. Ancak isteğe bağlılık esasının benimsenmesi halinde ise, belirlenen koruma alanında yeni bir yapılanma kararı getirilmeyerek, mevcut imar planında var olan yapılaşma oranında mülkiyet sahipleri inşaat yapabilecekler veya kendilerine verilen sertifikaları satarak yapılaşmadan sürekli biçimde vazgeçebileceklerdir.
Bu itibarla imar hakkı transferi yönteminin ayrıntılı bir şekilde hukuksal alt yapısının düzenlenmesi gerektiği açıktır.
Transfer kavramının mevzuatımıza 27.07.2004 tarihli, 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu ile Çeşitli Kanunlarda Değişiklik Yapan Kanunun 8/c maddesiyle kültür ve tabiat varlıkları ile bunların koruma alanlarında bulunan taşınmazların yapılanma haklarının kısıtlanarak korunmasına ilişkin hüküm ile getirildiği, devamında kabul edilen yeni hukuki kaideler ile imar transferi ile ilgili düzenlemelerin yapılmaya devam edildiği ve en sonriskli kentsel alanların sağlamlaştırılması kapsamında yapılan düzenlemelerde de yer aldığı görülmektedir.
6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun 6. maddesinin 5. fıkrasında Riskli yapılara, rezerv yapı alanlarına ve riskli yapıların bulunduğu taşınmazlara ilişkin her tür harita, plan, proje, arazi ve arsa düzenleme işlemleri ile toplulaştırma yapmaya, bu alanlarda bulunan taşınmazları satın almaya, ön alım hakkını kullanmaya, bağımsız bölümler de dâhil olmak üzere taşınmazları trampaya, taşınmaz mülkiyetini veya imar haklarını başka bir alana aktarmaya Çevre ve Şehircilik Bakanlığının yetkili olduğu belirtilmiş; bu Kanunun 11. maddesinde ise: “Altyapı ve Kentsel Dönüşüm Hizmetleri Genel Müdürlüğünün görevleri başlığı altında; “Dönüşüm, yenileme ve transfer alanlarının belirlenmesi, dönüşüm alanı ilan edilen alanlardaki yapıların tespiti ile arsa ve arazi düzenleme ve değerleme iş ve işlemlerinin yapılmasını sağlamak; dönüşüm uygulamalarında hak sahipliği, uzlaşma, gerektiğinde acele kamulaştırma, paylı mülkiyete ayırma, birleştirme, finansman düzenlemelerinde bulunma, dönüşüm alanları içindeki gayrimenkullerin değer tespitlerini yapma ve Bakanlıkça belirlenen esaslar ve proje çerçevesinde hak sahipleri ile anlaşmalar sağlama, gerektiğinde yapı ruhsatı ve yapı kullanma izni verme, kat mülkiyeti tesisi, tescili ve imar hakkı transferi ile ilgili iş ve işlemleri yürütmek.” hükmü getirilmiş olup; 648 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin 4. maddesi ile: “e) 2 nci maddenin birinci fıkrasının (h) bendinde belirtilen konularla ilgili olarak 285 sayılı Toplu Konut Kanununun ek 7 nci maddesi çerçevesinde uygulama yapmak veya yaptırmak, bu uygulamalara yönelik olarak kentsel dönüşüm, yenileme ve transfer alanları geliştirmek, bu alanların her ölçekteki imar planı ve imar uygulamalarını, kentsel tasarım projelerini yapmak, yaptırmak ve onaylamak, bu çerçevede paylı mülkiyetleri ayırmak, birleştirmek, arsa ve arazi düzenlemeleri yapmak, imar hakkı transfer etmekkamulaştırma ve gerektiğinde usulüne uygun olarak acele kamulaştırma yoluna gitmek, yapı ruhsatı ve yapı kullanma izinlerini vermek ve kat mülkiyeti tesis ve tescilini sağlamak.” hükmü yer almaktadır.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri açısından bakıldığında transfer kavramının ismen çeşitli mevzuata girdiği görülmekte ise de; kamulaştırma yöntemine alternatif olarak kabul edilen bu yöntemin, başta İmar Kanunu olmak üzere yasa ile özel olarak tanımlanması ve hüküm altına alınması gerektiği ve bu kavramın uygulanmasına ilişkin esasların da yine yasal mevzuatta düzenlemesi gerektiği açıktır.
Bu durumda, İmar Kanunu ve Kıyı Kanununda yer almayan taşınmazın imar hakkının transferini öngören söz konusu yöntemin uyuşmazlığa konu plan değişikliği ile kabul edilmesinde hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, İstanbul 9. İdare Mahkemesince verilen 29/12/2015 tarihli, E:2013/2206, K:2015/2409 sayılı kararın, taşınmaza getirilen parklar ve dinlenme alanları fonksiyonu ile taşınmazın bulunduğu alanın jeolojik etüt şartlı alan, taşkına maruz alan olarak belirlenmesine ilişkin kısım yönünden ONANMASINA,taşınmazın transfer edilecek alan lejantı içinde belirlenmesine ilişkin kısım yönünden BOZULMASINA, dosyanın adı geçen Mahkemeye gönderilmesine, bu kararın tebliğ tarihini izleyen günden itibaren 15 gün içinde kararın düzeltilmesi yolu açık olmak üzere,18/06/2018 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.